Sentenza n. 101/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti, da un lato, dall'affidamento riposto nella legittimità del permesso di costruire in variante, successivamente annullato dal TAR su ricorso di una società proprietaria di lotti confinanti, e, dall'altro, dall'affidamento nella positiva conclusione del procedimento di fiscalizzazione dell'abuso ai sensi dell'art. 38 d.P.R. 380/2001. La variante aveva modificato la disposizione delle villette, la viabilità e la distribuzione delle destinazioni della zona pubblica rispetto al piano di zona. Il titolo era stato sospeso cautelarmente e poi annullato perché, mediante una variante edilizia, erano state apportate modifiche sostanziali alla pianificazione urbanistica e alla tipologia costruttiva, con violazione del piano di zona e variazione dell'indice di fabbricabilità. Dopo il giudizio di ottemperanza, nel quale era stato ordinato al Comune di eseguire la sentenza di annullamento facendo salvo l'art. 38 d.P.R. 380/2001, la ricorrente aveva presentato istanza per evitare la demolizione. La Giunta comunale aveva trasmesso gli atti al Consiglio, che non aveva deliberato, mentre il commissario ad acta aveva avviato e disposto la demolizione delle villette. La ricorrente ha quindi dedotto la lesione dell'affidamento sulla validità del titolo e sulla fiscalizzazione dell'abuso, nonché il mancato completamento della relativa pratica.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente la domanda risarcitoria. Quanto all'affidamento sulla validità del permesso, ha applicato il principio dell'Adunanza plenaria n. 19/2021, secondo cui l'affidamento risarcibile deve fondarsi su un ragionevole convincimento circa la legittimità del provvedimento favorevole, convincimento escluso quando l'illegittimità sia evidente o quando il destinatario conosca l'impugnazione del provvedimento. Nel caso concreto, la ricorrente aveva partecipato come controinteressata al giudizio di annullamento, nel quale il titolo era stato anche sospeso in via cautelare; tale circostanza escludeva radicalmente un affidamento tutelabile. Quanto all'affidamento sulla fiscalizzazione ex art. 38 d.P.R. 380/2001, il Collegio ha rilevato che, anche ammettendo l'esistenza di un affidamento derivante dal parere dell'Avvocatura comunale e dalla deliberazione della Giunta, mancava comunque la sua ragionevolezza. L'art. 38 consente di evitare la demolizione mediante sanzione pecuniaria quando non sia possibile rimuovere i vizi delle procedure amministrative o non sia possibile la restituzione in pristino. Secondo l'Adunanza plenaria n. 17/2020, i vizi rilevanti sono esclusivamente quelli formali o procedurali, concretamente non rimovibili, e non i vizi sostanziali del titolo. Poiché il permesso era stato annullato per contrasto con il piano di zona, con riguardo alla viabilità, alla distribuzione delle destinazioni della zona pubblica e alla tipologia edilizia, l'annullamento dipendeva da vizi sostanziali. Inoltre, la restituzione in pristino non era impossibile. Non ricorrevano quindi i presupposti dell'art. 38 e non poteva configurarsi un affidamento tutelabile sulla fiscalizzazione. Spese di lite compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  In caso di annullamento del permesso, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest'ultima e l'amministrazione comunale. L'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'articolo 36.

  La fiscalizzazione dell'abuso è una misura eccezionale applicabile, in alternativa alla demolizione, quando non sia possibile rimuovere vizi formali o procedurali non emendabili oppure quando non sia possibile la restituzione in pristino; non consente di sanare opere affette da vizi sostanziali in contrasto con la disciplina urbanistica.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  È richiamato in relazione alla possibilità di emendare i vizi formali o procedurali del titolo edilizio, la cui impossibile rimozione può assumere rilievo ai fini dell'art. 38 d.P.R. 380/2001.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  È richiamato perché l'integrale pagamento della sanzione prevista dall'art. 38 produce gli stessi effetti del permesso di costruire in sanatoria.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria dell'amministrazione per lesione dell'affidamento ingenerato da un provvedimento favorevole poi annullato presuppone un convincimento ragionevole e incolpevole circa la legittimità del provvedimento; tale presupposto è escluso quando il destinatario conosca l'impugnazione del titolo o abbia partecipato al relativo giudizio, soprattutto se il titolo è stato anche sospeso cautelarmente.
• L'art. 38 d.P.R. 380/2001 consente la fiscalizzazione dell'abuso solo nei casi in cui non sia possibile rimuovere vizi formali o procedurali non emendabili oppure non sia possibile la restituzione in pristino; la disposizione non è applicabile quando il permesso edilizio sia stato annullato per vizi sostanziali derivanti dal contrasto dell'opera con la pianificazione urbanistica.
• La tutela dell'affidamento prevista dall'art. 38 d.P.R. 380/2001 non può trasformarsi in un condono amministrativo né consentire la conservazione di opere sostanzialmente abusive in deroga alla disciplina urbanistica, ambientale o paesaggistica.
• La mera adozione di atti preparatori o interlocutori da parte dell'amministrazione, anche se favorevoli alla prosecuzione del procedimento ex art. 38 d.P.R. 380/2001, non fonda un affidamento risarcibile quando manchino i presupposti sostanziali per la fiscalizzazione dell'abuso.

Come è indicizzato