Sentenza n. 1525/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Le associazioni hanno impugnato la DGR n. XII/2033/2024 e, con motivi aggiunti, la DGR n. XII/2847/2024, deducendo un articolato motivo di violazione di legge ed eccesso di potere. Hanno contestato: l’asserito illegittimo richiamo alla legge n. 227/2021, ritenuta non ancora pienamente attuata; l’introduzione di una lista d’attesa per la Misura B1, destinata alle persone con disabilità gravissima, ordinata principalmente sulla base dell’ISEE; la riduzione del contributo economico B1, con parziale sostituzione mediante servizi erogati tramite i Punti Unici di Accesso e obblighi di rendicontazione; la riallocazione del Fondo caregiver familiare 2023 nel sistema del Fondo per la non autosufficienza; la riduzione del contributo della Misura B2 da 400 a 100 euro mensili; il rischio di disparità territoriali derivante dalla gestione comunale della misura B2; la violazione degli artt. 2, 3, 31, 32, 38 e 53 Cost., della legge n. 227/2021, della legge n. 234/2021, della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, del Piano nazionale per la non autosufficienza 2022-2024 e dei principi di uguaglianza, inclusione, non discriminazione, proporzionalità e ragionevolezza. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione, la carenza di legittimazione e interesse delle associazioni e la sopravvenuta carenza di interesse rispetto alla lista d’attesa, oltre a sostenere l’infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione: le ricorrenti non avevano esercitato la speciale azione antidiscriminatoria ex art. 28 d.lgs. n. 150/2011, ma avevano impugnato atti amministrativi chiedendone l’annullamento; inoltre, trattandosi di atti di programmazione socio-assistenziale, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa sui pubblici servizi ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. È stata respinta anche l’eccezione di carenza di legittimazione e interesse: le associazioni, in quanto enti esponenziali con finalità statutarie strettamente connesse alla tutela delle persone con disabilità, sono legittimate a proporre l’azione collettiva di annullamento; la sede di alcune di esse fuori dalla Lombardia non è ostativa, non essendo l’attività statutariamente limitata a un ambito territoriale. È stata inoltre esclusa la sopravvenuta carenza di interesse, poiché permaneva un interesse strumentale all’annullamento degli atti per il periodo in cui avevano prodotto effetti lesivi, anche in vista di eventuali pretese risarcitorie. Nel merito, il Collegio ha giudicato generica la censura fondata sulla legge n. 227/2021, rilevando che il principale riferimento normativo della delibera era la legge n. 234/2021 e che non era stato indicato uno specifico contrasto con la legge delega. L’utilizzo dell’ISEE quale criterio per l’accesso alla lista d’attesa B1 è stato ritenuto legittimo, in quanto parametro oggettivo, uniforme e coerente con la disciplina statale e regionale delle prestazioni sociali agevolate, nonché con proporzionalità ed equità. Le censure sulla rimodulazione della Misura B1 e sulla riallocazione del Fondo caregiver sono state respinte perché generiche, fondate su pregiudizi ipotetici e non supportate dalla prova di una concreta compromissione dei livelli essenziali delle prestazioni; la Regione dispone di ampia discrezionalità nella programmazione socio-assistenziale e nella scelta di combinare contributi monetari e servizi, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, contraddittorietà, travisamento o difetto di istruttoria e motivazione. Anche la riduzione della Misura B2 è stata ritenuta espressione della discrezionalità programmatoria, senza profili dimostrati di manifesta irragionevolezza. La gestione comunale non determina di per sé una discriminazione territoriale, salvo prova di disparità irragionevoli e ingiustificate; tale prova non è stata fornita. Infine, la censura fondata sulla Convenzione ONU è stata ritenuta generica, non essendo state specificate le disposizioni violate né la concreta lesione arrecata alle persone con disabilità. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 28 d.lgs. n. 150/2011

  La speciale azione contro la discriminazione appartiene alla giurisdizione ordinaria, ma la sua esistenza non impedisce di impugnare davanti al giudice amministrativo un provvedimento amministrativo deducendone anche la natura discriminatoria, quando si agisce per l’annullamento dell’atto e si fa valere un interesse legittimo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Gli atti di programmazione socio-assistenziale rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, anche quando la controversia coinvolge posizioni di diritto soggettivo.

• art. 2 Cost.

  La tutela degli enti associativi esponenziali trova fondamento anche nel riconoscimento dei diritti inviolabili nelle formazioni sociali.

• art. 118 Cost.

  Il principio di sussidiarietà orizzontale concorre a fondare la legittimazione degli enti associativi esponenziali alla tutela degli interessi collettivi.

• art. 2 DPCM n. 159/2013

  L’ISEE è lo strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

  L’ISEE costituisce parametro uniforme e livello essenziale per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate e per la determinazione della compartecipazione al loro costo; le amministrazioni non possono sostituirlo con altri parametri economici selettivi, pur potendo individuare specifiche platee di beneficiari nel rispetto della disciplina applicabile.

• artt. 25, comma 8, 8, comma 3, lett. l), e 18, comma 3, lett. g), legge n. 328/2000

  La disciplina nazionale definisce i criteri generali per il concorso al costo dei servizi sociali, mentre alle Regioni spetta stabilire i criteri applicativi della compartecipazione sulla base della cornice nazionale.

• art. 8, comma 2, legge regionale Lombardia n. 3/2008

  L'accesso agevolato alle prestazioni sociosanitarie e sociali e il relativo livello di compartecipazione al costo delle medesime è stabilito dai comuni nel rispetto della disciplina statale sull'indicatore della situazione economica equivalente e dei criteri ulteriori, che tengano conto del bisogno assistenziale, stabiliti con deliberazione della Giunta regionale.

  La disciplina regionale recepisce l’ISEE quale criterio fondamentale per l’accesso agevolato alle prestazioni sociali e sociosanitarie e per la compartecipazione ai relativi costi.

• art. 5 Cost.

  La gestione comunale dei servizi è coerente con il principio di decentramento e non determina, di per sé, una discriminazione territoriale.

• legge n. 234/2021

  È stata individuata dal giudice come il principale presupposto normativo della programmazione regionale impugnata, in relazione al rafforzamento dei servizi e dei Livelli essenziali delle prestazioni sociali.

• legge n. 227/2021

  Il richiamo alla legge delega non è stato ritenuto sufficiente a dimostrare l’illegittimità delle delibere, in assenza dell’indicazione di uno specifico contrasto tra gli atti regionali e le finalità o i principi della delega.

• artt. 32, 38 e 53 Cost.

  I principi di tutela della salute, assistenza sociale e contribuzione secondo capacità contributiva risultano compatibili con un sistema che utilizzi l’ISEE per modulare l’accesso e la compartecipazione alle prestazioni.

Massime di principio

• La scelta di impugnare un provvedimento amministrativo con l’ordinaria azione di annullamento, deducendo anche la violazione del divieto di discriminazione, mantiene la controversia nella giurisdizione amministrativa quando la lesione è prospettata come vizio dell’atto e non viene esercitata la speciale azione antidiscriminatoria riservata al giudice ordinario; per gli atti di programmazione socio-assistenziale opera inoltre la giurisdizione esclusiva sui pubblici servizi prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
• Gli enti associativi esponenziali sono legittimati a impugnare atti amministrativi lesivi di interessi legittimi collettivi quando le finalità statutarie presentano un collegamento significativo con l’oggetto della controversia; la legittimazione non è esclusa dalla sede dell’associazione fuori dal territorio interessato se l’attività statutaria non è territorialmente circoscritta.
• L’ISEE costituisce il parametro uniforme e il livello essenziale per valutare la situazione economica ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate e della determinazione della compartecipazione al costo; il suo impiego quale criterio ordinatorio o selettivo deve ritenersi legittimo se applicato secondo criteri predeterminati, oggettivi, proporzionati ed eguali.
• Gli atti di programmazione socio-assistenziale esprimono un’ampia discrezionalità amministrativa nel bilanciamento tra risorse disponibili, adeguatezza delle prestazioni, sostegno alla domiciliarità, servizi territoriali e contributi monetari. Il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione amministrativa e riguarda soltanto vizi manifesti quali illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o motivazione.
• La mera riduzione di un contributo economico o la sostituzione parziale con servizi territoriali non dimostra di per sé la violazione dei livelli essenziali delle prestazioni o una discriminazione; occorre allegare e provare un pregiudizio concreto, attuale e specifico, nonché l’effettiva irragionevolezza o arbitrarietà della scelta programmatoria.
• La gestione comunale differenziata di una misura socio-assistenziale non è per sé discriminatoria in quanto coerente con il decentramento amministrativo; l’illegittimità sussiste solo se siano dimostrate disparità territoriali irragionevoli e ingiustificate o una concreta compromissione dei livelli essenziali delle prestazioni.

Come è indicizzato