Cassazione Civile, Ordinanza n. 22754/2023 del 27/07/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui la Provincia aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria per l'utilizzo di acqua pubblica in funzione anche extra-irrigua, ritenuto privo di valido titolo autorizzativo. I destinatari dell'ingiunzione avevano proposto opposizione sostenendo di avere presentato, già nel 1999, un'istanza di concessione in sanatoria per estendere l'uso dell'acqua anche a fini industriali/extra-irrigui; avevano inoltre dedotto che, in pendenza di tale procedimento, la prosecuzione dell'utilizzazione era consentita per legge, che la domanda si era formata presso l'ente allora competente e che, comunque, la successiva rimodulazione delle competenze non poteva pregiudicarli. Con il ricorso per cassazione hanno articolato quattro motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per avere compiuto valutazioni riservate alla P.A. sulla idoneità dell'istanza di sanatoria; 2) violazione della disciplina sostanziale perché la legge non richiederebbe, per la domanda di sanatoria, la produzione di un progetto di massima; 3) violazione delle norme sulle concessioni idriche e sulle sanzioni amministrative, sostenendo che la condotta non fosse illecita, essendo stata presentata tempestivamente l'istanza all'organo competente e potendo proseguire l'uso nelle more; 4) violazione dei principi di affidamento e buona fede, con richiesta subordinata di riduzione della sanzione al minimo.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondato il primo motivo, richiamando il principio per cui nell'opposizione a sanzione amministrativa il giudice ordinario può sindacare incidentalmente gli atti presupposti. Ha poi accolto il terzo motivo, applicando il principio secondo cui la domanda di concessione in sanatoria presentata all'ente ratione temporis competente conserva efficacia anche se sopravviene un diverso ente competente, e la prosecuzione dell'utilizzazione resta legittima in pendenza del procedimento. Ha considerato assorbiti gli altri motivi. La sentenza impugnata è stata cassata e, decidendo nel merito, l'opposizione è stata accolta con annullamento dell'ordinanza-ingiunzione. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 96 d.lgs. n. 152/2006

  La Corte richiama la disposizione come base della sanzione in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e come norma che riprende il meccanismo già previsto dal d.lgs. n. 152/1999, in particolare la possibilità di prosecuzione dell'uso in pendenza della domanda di sanatoria.

• art. 7, primo comma, L.R. Piemonte n. 3/2009

  Norma sanzionatoria regionale applicata per l'inosservanza delle prescrizioni in materia di utilizzazione delle acque pubbliche.

• art. 23, sesto comma, d.lgs. n. 152/1999

  In pendenza del procedimento istruttorio sulla domanda di concessione in sanatoria, l'utilizzazione può proseguire, salvo il potere dell'autorità di sospenderla in casi specifici.

• art. 27 L. n. 36/1994

  Per i consorzi di bonifica e irrigazione, la domanda di uso delle acque per usi compatibili, anche produttivi, deve essere presentata alle competenti autorità ed essere corredata dal progetto di massima; la mancata risposta entro il termine dà luogo a silenzio-assenso.

• art. 7 r.d. n. 1775/1933

  Le domande di concessione per nuove utilizzazioni devono essere corredate dai progetti di massima e indirizzate all'autorità competente secondo il regime vigente all'epoca.

• art. 3 r.d. n. 1775/1933

  Indica il riparto delle competenze decisorie per le domande di riconoscimento o concessione in relazione alla dimensione della derivazione.

• art. 89, primo comma, lett. i), d.lgs. n. 112/1998

  È richiamato per il decentramento delle funzioni amministrative relative alla gestione del demanio idrico e delle derivazioni di acqua pubblica.

• art. 36, secondo comma, L.R. Piemonte n. 44/2000

  Ha trasferito alle Province le competenze in materia di autorizzazioni e provvedimenti sulle risorse idriche, nel quadro del decentramento amministrativo.

• art. 4 L. n. 2248/1865, all. E

  Richiamato nel motivo sul difetto di giurisdizione, ma la Corte esclude la sua violazione alla luce della giurisdizione ordinaria sull'opposizione a sanzione amministrativa.

• art. 5 L. n. 2248/1865, all. E

  Richiamato unitamente all'art. 4 della medesima legge come parametro del sindacato incidentale sugli atti amministrativi.

• art. 7 d.lgs. n. 104/2010

  Richiamato dalla parte ricorrente sul riparto di giurisdizione, ma non ritenuto ostativo alla cognizione del giudice ordinario nel giudizio di opposizione.

• art. 112 c.p.c.

  Invocato nei motivi di ricorso in relazione al preteso superamento dei limiti del decisum, ma non accolto.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Norma processuale richiamata per la trattazione camerale del ricorso.

• art. 384, secondo comma, c.p.c.

  Consente la cassazione senza rinvio e la decisione nel merito quando non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 92, secondo comma, c.p.c.

  Richiamato per compensare le spese in ragione della novità delle questioni affrontate.

• artt. 103 e 113 Cost.

  Invocati dai ricorrenti a sostegno del dedotto difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 4, primo comma, L. n. 689/1981

  Richiamato per contestare l'elemento soggettivo dell'illecito e per sostenere la rilevanza della buona fede.

• artt. 1, 3, 11 L. n. 689/1981

  Invocati in relazione ai principi di legalità, colpevolezza e affidamento nella materia delle sanzioni amministrative.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, il giudice ordinario ha piena giurisdizione sulla sanzione e può sindacare incidentalmente gli atti amministrativi presupposti, quando ciò sia necessario per verificare l'esistenza o meno dell'illecito contestato.
• La domanda di concessione o sanatoria in materia di derivazioni d'acqua conserva efficacia se è stata presentata all'autorità effettivamente competente al momento della presentazione; il successivo mutamento delle competenze amministrative non può ricadere sull'amministrato in assenza di una disciplina intertemporale espressa.
• In presenza di una norma che consente la prosecuzione dell'utilizzazione nelle more del procedimento di sanatoria, la condotta proseguita dopo la domanda non può essere sanzionata come priva di titolo finché il procedimento resta pendente.
• L'eventuale incompletezza documentale della domanda non può essere valorizzata direttamente per affermare l'illiceità della condotta, se l'istanza è stata comunque presentata all'ente competente: la valutazione sulla completezza e sull'eventuale integrazione spetta all'autorità procedente.
• Nel sistema delle sanzioni amministrative, la buona fede e l'affidamento incolpevole dell'interessato rilevano quando la condotta si sia conformata a un assetto normativo o amministrativo oggettivamente idoneo a ingenerare la convinzione di liceità dell'uso effettuato.

Come è indicizzato