Sentenza n. 2521/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune sulla diffida del 13 novembre 2024, con cui aveva sollecitato la conclusione del procedimento avviato nel 2015 per presunte difformità edilizie relative all'edificio acquistato dalla società costruttrice. Ha chiesto che il procedimento fosse definito mediante archiviazione, eventualmente per decadenza del potere di annullamento d'ufficio, oppure mediante l'adozione dei provvedimenti repressivi e ripristinatori, nonché il risarcimento del danno da ritardo, quantificato in 500.000 euro, o l'indennizzo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990. La ricorrente ha dedotto che il ritardo nella conclusione del procedimento le avrebbe impedito di ottenere tutela nei confronti della società costruttrice in un giudizio civile relativo alla risoluzione di un preliminare di compravendita e alla restituzione del prezzo. Nelle more del giudizio il Comune ha adottato un'ordinanza di demolizione, definendo il procedimento. Il Comune ha eccepito la cessazione della materia del contendere quanto alla domanda avverso il silenzio e ha contestato il nesso causale e la fondatezza delle pretese economiche.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere relativamente all'azione avverso il silenzio, poiché il Comune, nelle more del giudizio, ha concluso il procedimento adottando un'ordinanza di demolizione. Ha respinto la domanda risarcitoria perché la ricorrente non ha provato che il danno fosse conseguenza immediata e diretta del ritardo amministrativo. La responsabilità da ritardo rientra nello schema dell'art. 2043 c.c. e richiede la prova dell'illegittimità dell'inerzia, del danno ingiusto, del nesso causale e dell'elemento soggettivo; il mero superamento del termine procedimentale non prova né l'ingiustizia né l'entità del danno. Nel caso concreto, la ricorrente non aveva sollecitato il Comune fino al novembre 2024, quando il giudizio civile era già in fase avanzata e le preclusioni impedivano di utilizzare utilmente l'eventuale ordinanza di demolizione. L'omessa attivazione dei rimedi contro l'inerzia è stata ritenuta rilevante ai fini della prevenzione o mitigazione del danno, in violazione dei canoni di buona fede e solidarietà. Inoltre, la soccombenza nel giudizio civile dipendeva anche dalla qualificazione della domanda contro la società costruttrice come garanzia per evizione, qualificazione non contestata in appello, mentre la ricorrente avrebbe potuto esperire altri rimedi contro l'inadempimento del venditore. È stata respinta anche la domanda di indennizzo ex art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990, perché riferita ai soli procedimenti a istanza di parte e comunque non preceduta dall'attivazione, entro venti giorni dalla scadenza del termine, del potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La pretesa risarcitoria relativa al danno da ritardo va ricondotta allo schema generale dell'art. 2043 c.c.

  La responsabilità da ritardo richiede la prova rigorosa di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito aquiliano, inclusi danno ingiusto, nesso causale e dolo o colpa della pubblica amministrazione.

• art. 2697 c.c.

  il danneggiato debba, ai sensi dell'art. 2697 c.c. (nonché ex art. 64 c.p.a.), provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda

  L'onere della prova degli elementi costitutivi della responsabilità da ritardo grava sul danneggiato.

• art. 64 c.p.a.

  il danneggiato debba, ai sensi dell'art. 2697 c.c. (nonché ex art. 64 c.p.a.), provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda

  Nel giudizio risarcitorio opera pienamente il principio dispositivo; il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento non esonera il ricorrente dalla prova del danno e del nesso causale.

• art. 30 c.p.a.

  l'omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell'esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza

  La mancata attivazione tempestiva dei rimedi contro l'inerzia amministrativa può escludere o ridurre il risarcimento del danno evitabile con ordinaria diligenza.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  Tale disposizione, anzitutto, riguarda i soli procedimenti ad istanza di parte.

  L'indennizzo da ritardo previsto dalla disposizione è limitato ai procedimenti a istanza di parte; non si applica al procedimento repressivo edilizio avviato d'ufficio.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  l'interessato ... è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, l. n. 241 del 1990, nel termine perentorio di 20 giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento

  L'attivazione tempestiva del potere sostitutivo costituisce condizione necessaria per ottenere l'indennizzo da ritardo.

• art. 28, comma 2, d.l. 69/2013, conv. in l. 98/2013

  nel termine perentorio di 20 giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento

  La richiesta dell'indennizzo deve essere preceduta dall'attivazione del potere sostitutivo entro il termine perentorio indicato dalla disposizione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ricorrente aveva prospettato la decadenza dal potere di annullamento d'ufficio, ma il TAR non ha esaminato nel merito tale questione, essendo cessata la materia del contendere sulla domanda di conclusione del procedimento.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da ritardo non discende automaticamente dal superamento del termine procedimentale: il danneggiato deve provare l'illegittimità dell'inerzia, il danno ingiusto, il nesso causale diretto e l'elemento soggettivo del dolo o della colpa dell'amministrazione.
• Nel giudizio risarcitorio per danno da ritardo opera pienamente il principio dispositivo: il ricorrente non può presumere il danno dal solo ritardo e deve dimostrare tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, senza beneficiare del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.
• L'omessa attivazione tempestiva dei rimedi contro l'inerzia amministrativa può escludere il risarcimento del danno evitabile, poiché rileva, ai sensi dell'art. 30 c.p.a., alla luce dei canoni di buona fede e solidarietà e dell'obbligo di ordinaria diligenza del danneggiato.
• L'indennizzo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990 riguarda esclusivamente i procedimenti a istanza di parte e presuppone, a pena di rigetto, l'attivazione del potere sostitutivo entro venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
• Quando l'amministrazione conclude il procedimento durante il giudizio promosso contro il silenzio, la domanda di accertamento dell'obbligo di provvedere diviene improcedibile per cessazione della materia del contendere, mentre le eventuali domande risarcitorie o indennitarie restano oggetto di autonoma decisione.

Come è indicizzato