Sentenza n. 1182/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente era proprietaria di un compendio precedentemente classificato dal PGT comunale come area destinata a interventi di nuova edificazione, con una volumetria definita e destinazioni terziarie, ricettive e di residenza sociale. La successiva pianificazione comunale aveva eliminato le previsioni edificatorie, attribuendo all'area una destinazione a verde di valore ecologico. Con la variante generale al PTC e al Piano del Parco dei Colli di Bergamo, l'area, esterna al perimetro del Parco, è stata ricompresa tra i territori di protezione esterna ed è stata assoggettata, ai sensi dell'art. 9, comma 7, delle NTA, al vincolo paesaggistico richiamato dall'art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 23 e 32 della l. 394/1991, dell'art. 17 della l.r. 86/1983 e dell'art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004, sostenendo che la perimetrazione dei parchi e dei territori di protezione esterna, con effetti di tutela paesaggistica, avrebbe richiesto una previsione legislativa e non avrebbe potuto essere effettuata mediante un atto amministrativo o di pianificazione. Con il secondo e il terzo motivo ha dedotto difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento della situazione territoriale, irragionevolezza della previsione, mancata considerazione del contesto edificato e infrastrutturato dell'area, omessa partecipazione della proprietà e violazione del legittimo affidamento. La ricorrente ha sostenuto che l'area non avrebbe rilevanza ambientale né funzione di corridoio ecologico e che l'estensione della tutela paesaggistica non sarebbe stata adeguatamente giustificata. Il Comune ha eccepito l'improcedibilità, richiamando precedenti pronunce che avevano ritenuto legittima la destinazione a verde dell'area; il Parco ha eccepito anche il difetto di interesse, in relazione alla ritenuta assenza di effetti automaticamente precettivi della disciplina sulle aree esterne.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi e prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari di improcedibilità e di carenza di interesse. Quanto al primo motivo, il giudice ha escluso l'esistenza di una riserva di legge che imponesse la definizione legislativa dei confini dei parchi e dei territori di protezione esterna. L'art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004 assoggetta a tutela paesaggistica anche i territori di protezione esterna dei parchi; l'art. 23, comma 1, l. 394/1991 prevede una perimetrazione provvisoria nella legge istitutiva, mentre l'art. 32 della medesima legge demanda alle Regioni la determinazione dei confini delle aree contigue. Inoltre, l'art. 17, comma 3, l.r. 86/1983 consente al piano territoriale di disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione indicata nella legge istitutiva. Ne consegue che la perimetrazione può essere modificata o integrata mediante lo strumento pianificatorio previsto dalla legge, senza necessità di una nuova disposizione legislativa. Quanto al secondo e al terzo motivo, il TAR ha ribadito che le scelte di pianificazione territoriale sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili solo per manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti. Nel caso concreto, la relazione al PTC esponeva le ragioni della variante, riferite al ruolo del Parco quale nodo della rete ecologica e luogo di connessione tra sistemi territoriali, nonché alla possibilità di intervenire anche all'esterno del perimetro per finalità di tutela naturalistica e ambientale. La documentazione pianificatoria indicava inoltre che l'area della ricorrente era interessata da un corridoio ecologico, apparteneva alla rete ecologica provinciale e costituiva una connessione ripariale tra il Parco e altri sistemi ambientali. Non è stata quindi ravvisata carenza di motivazione, difetto di istruttoria o travisamento. Il giudice ha escluso anche un affidamento qualificato della proprietaria alla conservazione della precedente capacità edificatoria, non risultando convenzioni urbanistiche, accordi, giudicati favorevoli o altre circostanze idonee a imporre una motivazione rafforzata. La mancata interlocuzione individuale con la proprietà non ha determinato illegittimità, poiché gli atti di pianificazione urbanistica sono sottratti alle ordinarie regole sulla partecipazione procedimentale; in ogni caso, la variante era stata approvata secondo il procedimento previsto dall'art. 19 l.r. 86/1983 ed era stata preceduta dalla VAS e dal relativo procedimento partecipativo. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi.

  La tutela paesaggistica riguarda anche i territori di protezione esterna dei parchi; la disposizione non stabilisce una riserva di legge per la loro concreta perimetrazione.

• art. 23, comma 1, l. 394/1991

  La legge regionale istitutiva del parco naturale regionale [...] definisce la perimetrazione provvisoria [...].

  La previsione di una perimetrazione provvisoria nella legge istitutiva non esclude successive modifiche o integrazioni mediante gli strumenti previsti dall'ordinamento.

• art. 32, commi 1 e 2, l. 394/1991

  I confini delle aree contigue [...] sono determinati dalle regioni sul cui territorio si trova l'area naturale protetta, d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta.

  La determinazione dei confini delle aree contigue è demandata alle Regioni, d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta.

• art. 17, comma 3, l.r. 86/1983

  Il piano territoriale può disporre modifiche ed integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, per il conseguimento delle finalità ivi previste.

  Il piano territoriale del parco può modificare o integrare la delimitazione risultante dalla legge istitutiva, quando ciò sia funzionale alle finalità del parco.

• art. 19 l.r. 86/1983

  Il procedimento di approvazione della variante generale è stato ritenuto rispettato; la variante era inoltre preceduta dalla VAS e dal relativo procedimento partecipativo.

• art. 73 c.p.a.

  La disposizione è richiamata per il deposito di memorie e repliche, senza incidere sul merito della decisione.

Massime di principio

• L'art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004 assoggetta a tutela paesaggistica anche i territori di protezione esterna dei parchi, ma non introduce una riserva di legge quanto alla loro concreta perimetrazione.
• Quando la legge regionale lo prevede, il piano territoriale del parco può modificare o integrare la delimitazione indicata nella legge istitutiva, senza necessità di una nuova legge, purché l'intervento sia funzionale alle finalità di tutela naturalistica e ambientale del parco.
• Le scelte di pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti, non per la mera non condivisibilità della soluzione adottata.
• L'adozione di una diversa destinazione urbanistica non richiede, di regola, una motivazione puntuale riferita alla singola proprietà; una motivazione rafforzata è necessaria solo in presenza di un affidamento qualificato, derivante, tra l'altro, da convenzioni urbanistiche, accordi con l'amministrazione o giudicati favorevoli al privato.
• La precedente capacità edificatoria non determina, di per sé, un legittimo affidamento tutelabile alla sua conservazione né impone una motivazione rafforzata per la successiva scelta pianificatoria.
• Gli atti di pianificazione urbanistica sono sottratti alle ordinarie regole sulla partecipazione individuale; le osservazioni dei privati hanno funzione collaborativa e generale, non costituiscono strumenti di tutela di una posizione individuale, fermo restando il rispetto dello specifico procedimento pianificatorio previsto dalla legge.

Come è indicizzato