Sentenza n. 2025/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’esclusione dalla procedura aperta per lavori finanziati nell’ambito del PINQUA e l’aggiudicazione a TMG Costruzioni S.r.l., chiedendo anche, in via subordinata, l’inefficacia del contratto e il risarcimento del danno, quantificato almeno nel lucro cessante pari al 10% dell’importo contrattuale e nelle spese di partecipazione. Ha dedotto: 1) che il CCNL F012 rientrerebbe nella presunzione legale di equivalenza prevista per alcuni contratti del settore edile e che la stazione appaltante non avrebbe adeguatamente motivato il superamento della presunzione; 2) che le richieste di chiarimenti avrebbero surrettiziamente costituito soccorso istruttorio, senza garanzie procedimentali e senza indicare puntualmente le difformità, alcune delle quali sarebbero state marginali o migliorative; 3) disparità di trattamento e violazione della par condicio, poiché per TMG, anch’essa applicante un CCNL diverso, sarebbero state svolte verifiche e richieste di chiarimenti più favorevoli; 4) illegittimità dell’aggiudicazione per asserito mancato completamento delle verifiche sui requisiti; 5) illegittimità dell’esclusione perché la non equivalenza non sarebbe causa automatica di esclusione, la verifica avrebbe dovuto svolgersi in contraddittorio e la stazione appaltante avrebbe dovuto concedere un ulteriore termine o attivare il soccorso istruttorio. Con motivi aggiunti ha contestato il contratto stipulato il 1° aprile 2026, la consegna dei lavori in via d’urgenza dell’8 aprile 2026 e le relazioni del consulente del lavoro, lamentandone l’asserita formazione postuma e la mancanza di data certa; ha inoltre dedotto la nullità derivata del contratto, l’illegittimità della clausola contrattuale di risoluzione in caso di esito favorevole del giudizio e l’insussistenza dei presupposti per la consegna urgente. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità delle domande relative all’aggiudicazione e al contratto e ha contestato nel merito le censure e la prova del danno.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’esame delle eccezioni preliminari del Comune e ha respinto nel merito il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha rigettato la censura sulla presunzione di equivalenza: quella prevista per i CCNL F012, F015 e F018 opera, nei limiti stabiliti dalla norma, nel settore edilizio, mentre nel caso concreto la stazione appaltante aveva indicato il CCNL C011 e la presunzione invocata non era applicabile al confronto in questione. Ha respinto le censure sulla verifica di equivalenza: l’impresa aveva l’onere di dimostrare puntualmente che il CCNL applicato garantisse tutele equivalenti; la stazione appaltante aveva svolto il confronto tra i singoli istituti, acquisito chiarimenti e supporto tecnico e motivato gli scostamenti non marginali, tra cui quelli relativi a festività soppresse, preavviso, integrazioni per malattia, infortunio e maternità, permessi retribuiti e sanità integrativa, oltre a omissioni nella dichiarazione. Il giudizio tecnico è stato ritenuto congruo e non manifestamente irragionevole, illogico, abnorme o fondato su travisamento; le contestazioni della ricorrente sono state giudicate generiche. Per tale ragione è stata respinta anche la richiesta di verificazione, ritenuta irrilevante. Le richieste di chiarimenti sono state considerate parte del subprocedimento di verifica dell’equivalenza, distinto dal soccorso istruttorio, e idonee a garantire il contraddittorio; non sussisteva l’obbligo di concedere un ulteriore termine né di attivare il soccorso istruttorio. La censura di disparità di trattamento è stata respinta perché la ricorrente non aveva contestato in modo sostanziale l’esito della verifica svolta su TMG, che aveva assolto il proprio onere probatorio; le differenti modalità istruttorie erano inoltre giustificate dai diversi CCNL e dalla diversa completezza della documentazione. È stata respinta la censura sull’aggiudicazione prima del completamento delle verifiche, poiché il provvedimento attestava consultazioni FVOE anteriori all’aggiudicazione e l’inciso sui controlli ancora in corso era una formula prudenziale; in ogni caso, la sola anticipazione non comporta annullamento quando i requisiti risultino positivamente verificati, in coerenza con il principio del risultato. È stata respinta la contestazione sulle relazioni del consulente: il richiamo espresso ai loro contenuti nella determinazione di esclusione escludeva che fossero state formate postumamente, rendendo irrilevante la dedotta mancanza di data certa. La domanda di nullità o inefficacia del contratto è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché per gli appalti PNRR l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato. La domanda risarcitoria è stata respinta quale conseguenza della legittimità dell’esclusione. La sentenza ha condannato la ricorrente alle spese, liquidate in 4.000 euro in favore del Comune, oltre contributo unificato, spese generali al 15%, IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, allegato I.1 d.lgs. 36/2023

  La presunzione di equivalenza è, dunque, circoscritta a specifiche tipologie di CCNL del settore dell’edilizia.

  La presunzione legale riguarda i CCNL F012, F015 e F018 nei limiti previsti dalla disposizione; non è stata ritenuta applicabile al confronto con il CCNL C011 indicato dalla stazione appaltante.

• art. 11, commi 2, 3 e 4, d.lgs. 36/2023

  sebbene l’operatore economico conservi la facoltà di applicare un contratto collettivo differente da quello stabilito dalla stazione appaltante, grava su di esso l’onere di dimostrare che il contratto applicato garantisca le stesse tutele

  L’operatore può applicare un CCNL diverso da quello indicato negli atti di gara, ma deve provare l’equivalenza delle tutele; la stazione appaltante deve svolgere la relativa verifica prima dell’aggiudicazione.

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  poiché l’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che la verifica della dichiarazione di equivalenza avvenga “con le modalità di cui all’articolo 110 in conformità all’allegato I.01.”, a tale fase si applicano gli stessi principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa per la verifica di anomalia delle offerte

  La verifica dell’equivalenza segue le modalità dell’art. 110 e i principi elaborati per la verifica di anomalia; il relativo giudizio discrezionale è sindacabile nei limiti della manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità o travisamento.

• art. 4, commi 3 e 4, allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  le stazioni appaltanti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele “quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali”

  L’equivalenza richiede il confronto delle componenti fisse della retribuzione globale annua e delle tutele normative individuate dalla disposizione; gli scostamenti normativi devono essere marginali e la valutazione deve essere complessiva.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  poiché l’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che la verifica della dichiarazione di equivalenza avvenga “con le modalità di cui all’articolo 110 in conformità all’allegato I.01.”, a tale fase si applicano gli stessi principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa per la verifica di anomalia delle offerte

  La verifica di equivalenza è condotta secondo le modalità della verifica di anomalia, con un giudizio tecnico-discrezionale soggetto al sindacato giurisdizionale limitato ai vizi macroscopici indicati dal TAR.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  tale modus operandi – che dev’essere valutato alla luce del principio del risultato, codificato dall’art. 1 del decreto legislativo n. 36 del 2023, che “integra i parametri della legittimità dell’azione amministrativa con riguardo ad una categoria che implica verifiche sostanziali e non formali, di effettività del raggiungimento degli obiettivi (di merito e di metodo), oltre che di astratta conformità al paradigma normativo”

  La legittimità dell’azione amministrativa va valutata anche in relazione all’effettivo raggiungimento degli obiettivi e alla conformità sostanziale, non soltanto formale, al paradigma normativo.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  l’aggiudicazione diviene efficace solo dopo la positiva verifica del possesso dei requisiti in capo all’offerente

  L’aggiudicazione acquista efficacia dopo la verifica positiva dei requisiti; secondo la decisione, l’anticipazione temporale dell’aggiudicazione non determina da sola l’annullamento se i requisiti risultano poi positivamente verificati.

• art. 48, comma 4, d.l. 77/2021

  poiché ai sensi dell’articolo 48, comma 4, del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, e dell’articolo 125, comma 3, del codice del processo amministrativo, per i c.d. appalti PNRR l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato.

  Per gli appalti PNRR, l’annullamento dell’affidamento non determina la caducazione del contratto già stipulato; venuta meno la possibilità di conseguire utilità dalla domanda di nullità o inefficacia, questa è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 125, comma 3, c.p.a.

  poiché ai sensi dell’articolo 48, comma 4, del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, e dell’articolo 125, comma 3, del codice del processo amministrativo, per i c.d. appalti PNRR l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato.

  Negli appalti PNRR, l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, sicché la domanda diretta a ottenere la nullità o inefficacia del contratto può perdere utilità.

• art. 30 c.p.a.

  Infine, dall’accertata legittimità del provvedimento di esclusione, consegue anche il rigetto della domanda di risarcimento del danno per equivalente formulata da parte ricorrente.

  La domanda risarcitoria per equivalente è stata respinta in conseguenza dell’accertata legittimità dell’esclusione.

Massime di principio

• L’operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, ma ha l’onere di dimostrare in modo puntuale che il trattamento economico e normativo garantito ai dipendenti sia equivalente; la mancata dimostrazione può legittimare l’esclusione.
• La verifica dell’equivalenza dei CCNL deve confrontare il regime economico e le tutele normative secondo i parametri dell’allegato I.01 al d.lgs. 36/2023; l’equivalenza normativa può essere riconosciuta quando gli scostamenti sono marginali, valutati complessivamente.
• Il giudizio di equivalenza, svolto secondo le modalità della verifica di anomalia, è espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa e può essere sindacato dal giudice nei limiti della manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità o travisamento dei fatti.
• Le richieste di chiarimenti formulate nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’equivalenza, se dirette a consentire la prova della dichiarazione presentata e accompagnate da effettiva interlocuzione, non si confondono con il soccorso istruttorio e non comportano l’obbligo di concedere un ulteriore termine o di attivare tale istituto.
• La sola adozione dell’aggiudicazione prima del completamento delle verifiche sui requisiti non comporta necessariamente l’annullamento quando i requisiti risultino successivamente positivamente verificati; la valutazione deve considerare l’effettività del risultato e la conformità sostanziale dell’azione amministrativa.
• Negli appalti PNRR, una volta stipulato il contratto, l’annullamento dell’affidamento non ne comporta la caducazione; se la parte non può conseguire alcuna utilità dalla domanda di nullità o inefficacia, tale domanda è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Come è indicizzato