Corte di giustizia, Sentenza C-596/16

Ne bis in idem e abusi di informazioni privilegiate: effetti dell’assoluzione penale sul procedimento Consob

La pronuncia riguarda due domande pregiudiziali proposte dalla Corte suprema di cassazione italiana nell’ambito di controversie relative a sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob per abuso di informazioni privilegiate. La Corte di giustizia esamina il rapporto tra la direttiva 2003/6/CE, l’articolo 50 della Carta e l’efficacia di una sentenza penale definitiva di assoluzione sui procedimenti amministrativi paralleli.

Fatti e procedimento principale

La Consob aveva irrogato, con decisione del 7 novembre 2012, sanzioni amministrative pecuniarie ai sigg. Di Puma e Zecca per operazioni su azioni Permasteelisa SpA compiute nel 2008 in possesso di informazioni privilegiate. Le decisioni furono impugnate dinanzi alla Corte d’appello di Milano e poi gravate in cassazione.

Nel frattempo, il sig. Di Puma era stato assolto in sede penale per i medesimi fatti, con sentenza definitiva successiva alle pronunce della Corte d’appello. Anche il sig. Zecca ha invocato tale assoluzione. Il giudice del rinvio rileva che, ai sensi dell’articolo 654 CPP, la sentenza penale definitiva ha efficacia di giudicato nel giudizio amministrativo sui medesimi fatti.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2003/6/CE, articoli 2, 3 e 14, paragrafo 1, che impongono il divieto di abuso di informazioni privilegiate e la previsione di sanzioni amministrative efficaci, proporzionate e dissuasive;
• l’articolo 50 della Carta, sul ne bis in idem;
• l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, relativo alle limitazioni ai diritti fondamentali;
• l’articolo 4 del Protocollo n. 7 CEDU, evocato nel ragionamento del giudice nazionale;
• gli articoli 184 e 187 bis TUF, che prevedono rispettivamente la fattispecie penale e quella amministrativa dell’abuso di informazioni privilegiate;
• gli articoli 187 decies, 187 undecies e 187 duodecies TUF, che disciplinano i rapporti tra procedimento penale e procedimento Consob;
• l’articolo 654 CPP, che estende l’autorità di giudicato della sentenza penale al giudizio amministrativo.

Questioni pregiudiziali

La Cassazione chiedeva, in sostanza:

• se l’articolo 50 della Carta impedisca di avviare o proseguire un ulteriore procedimento finalizzato a sanzioni di natura penale quando una sentenza penale definitiva ha accertato l’insussistenza dei fatti costitutivi dell’illecito;
• se, nel valutare l’efficacia, proporzionalità e dissuasività delle sanzioni, il giudice nazionale debba considerare i limiti edittali previsti dalla direttiva 2014/57/UE.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che l’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2003/6 non impone agli Stati membri di prevedere sanzioni penali, ma consente comunque di affiancare sanzioni penali e amministrative, nel rispetto del diritto dell’Unione e, segnatamente, dell’articolo 50 della Carta.

La Corte chiarisce poi che l’applicazione di sanzioni amministrative efficaci, proporzionate e dissuasive presuppone l’accertamento di fatti idonei a giustificare la sanzione. Nel caso di specie, tuttavia, una sentenza penale definitiva aveva già stabilito, in contraddittorio, che gli elementi costitutivi dell’abuso di informazioni privilegiate non erano provati.

In tale situazione, l’articolo 654 CPP attribuisce efficacia di giudicato alle affermazioni in fatto della sentenza penale anche nel procedimento amministrativo. La Corte ritiene che tale meccanismo non contrasti con il diritto dell’Unione: il principio dell’autorità di cosa giudicata è infatti rilevante sia nell’ordinamento UE sia in quelli nazionali, e il diritto dell’Unione non impone di disapplicare norme interne che riconoscono forza di giudicato a una decisione giurisdizionale.

Sul piano dell’articolo 50 della Carta, la Corte osserva che le sanzioni amministrative previste dall’articolo 187 bis TUF, per importo e finalità repressiva, hanno natura penale. Di conseguenza, la prosecuzione del procedimento amministrativo dopo l’assoluzione penale definitiva costituisce una limitazione del diritto al ne bis in idem.

Tale limitazione può in astratto essere giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta per la tutela dell’integrità dei mercati finanziari e della fiducia del pubblico. Tuttavia, nel caso concreto, una volta che il giudice penale ha accertato con giudicato che i fatti non sono provati, la prosecuzione del procedimento amministrativo eccede manifestamente quanto necessario per conseguire tale obiettivo e diviene priva di fondamento.

Decisione

La Corte risponde che l’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2003/6, letto alla luce dell’articolo 50 della Carta, non osta a una normativa nazionale in forza della quale un procedimento diretto all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di natura penale non può essere proseguito dopo una sentenza penale definitiva di assoluzione che ha accertato che i fatti costitutivi della violazione non erano provati.

La seconda questione non viene esaminata, perché assorbita dalla risposta alla prima.