Corte di giustizia, Sentenza C-537/16

Ne bis in idem e manipolazione del mercato nel sistema italiano

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di cassazione italiana in una controversia tra Garlsson Real Estate SA, Stefano Ricucci e Magiste International SA, da un lato, e la Consob, dall’altro. Al centro vi è la compatibilità con l’articolo 50 della Carta del cumulo tra una sanzione amministrativa pecuniaria per manipolazione del mercato e una precedente condanna penale definitiva per gli stessi fatti.

Fatti e procedimento principale

La Consob aveva inflitto ai ricorrenti una sanzione amministrativa pecuniaria per manipolazioni tese a sostenere le quotazioni di titoli RCS MediaGroup. In parallelo, il sig. Ricucci era stato condannato in sede penale, con sentenza divenuta definitiva, per i medesimi comportamenti ai sensi dell’articolo 185 del TUF. Il giudice del rinvio ha rilevato che l’ordinamento italiano non applica il ne bis in idem ai rapporti tra sanzioni penali e amministrative e ha dubitato della compatibilità di tale assetto con il diritto dell’Unione.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 2003/6/CE sugli abusi di mercato, in particolare:

• articolo 5, che vieta la manipolazione del mercato;
• articolo 14, paragrafo 1, che impone agli Stati membri di prevedere misure o sanzioni amministrative efficaci, proporzionate e dissuasive, fatti salvi i poteri di irrogare sanzioni penali.

Sul piano interno rilevano gli articoli 185 e 187 ter del TUF, che disciplinano rispettivamente la fattispecie penale e la sanzione amministrativa per manipolazione del mercato, nonché gli articoli 187 decies, 187 duodecies e 187 terdecies, relativi ai rapporti tra procedimento penale e amministrativo.

Questioni sottoposte alla Corte

La Corte suprema di cassazione chiedeva, in sostanza:

• se l’articolo 50 della Carta, letto alla luce dell’articolo 4 del protocollo n. 7 CEDU, osti alla celebrazione di un procedimento amministrativo sanzionatorio dopo una condanna penale irrevocabile per gli stessi fatti;
• se il principio del ne bis in idem abbia applicazione diretta nell’ordinamento interno.

Inquadramento della Corte: applicabilità della Carta e autonomia rispetto alla CEDU

La Corte precisa che la disciplina italiana dà attuazione alla direttiva 2003/6/CE e costituisce quindi attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Di conseguenza, deve rispettare l’articolo 50.

La CEDU e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sono utilizzate come parametro interpretativo, ma non sostituiscono l’analisi autonoma della Carta, nel rispetto dell’autonomia dell’ordinamento dell’Unione.

Natura penale della sanzione amministrativa

La Corte ribadisce i criteri, già noti dalla propria giurisprudenza, per qualificare una sanzione come penale ai fini dell’articolo 50:

• qualificazione giuridica nell’ordinamento nazionale;
• natura dell’illecito;
• grado di severità della sanzione.

Nel caso di specie, pur essendo qualificata come amministrativa dal diritto italiano, la sanzione dell’articolo 187 ter TUF ha natura penale perché:

• persegue anche una finalità repressiva, non solo preventiva o risarcitoria;
• può essere elevata fino a importi molto significativi, anche in rapporto al profitto illecito;
• è accompagnata dalla confisca del profitto e dei beni utilizzati per commettere l’illecito.

Identità del reato

La Corte chiarisce che per verificare il ne bis in idem rileva l’identità dei fatti materiali, intesi come insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate, e non la qualificazione giuridica interna né l’interesse protetto. Nel caso concreto, il procedimento penale e quello amministrativo riguardavano le stesse manipolazioni finalizzate a influenzare il mercato dei titoli RCS MediaGroup; pertanto, salvo verifica del giudice nazionale, vi era identità del reato ai fini dell’articolo 50.

Giustificazione della limitazione ex articolo 52, paragrafo 1, della Carta

La Corte ammette che il ne bis in idem possa subire limitazioni se previste dalla legge, rispettose del contenuto essenziale del diritto, necessarie e proporzionate a un obiettivo di interesse generale.

Riconosce che la tutela dell’integrità dei mercati finanziari e della fiducia del pubblico costituisce un obiettivo legittimo e che gli Stati membri, in assenza di piena armonizzazione, dispongono di un margine di scelta quanto al sistema sanzionatorio. Tuttavia, il cumulo deve restare strettamente necessario.

La Corte osserva che:

• la normativa italiana è sufficientemente chiara sulle ipotesi in cui può operare il cumulo;
• il cumulo di procedimenti può essere giustificato solo se coordinato e limitato allo stretto necessario;
• il cumulo di sanzioni richiede regole idonee a impedire che l’insieme delle pene ecceda la gravità del reato.

Nel caso concreto, la Corte ritiene che la prosecuzione del procedimento amministrativo dopo una condanna penale definitiva ecceda quanto strettamente necessario, perché la pena penale già inflitta era idonea a reprimere efficacemente, proporzionatamente e dissuasivamente l’illecito. L’articolo 187 terdecies, limitandosi al cumulo di pene pecuniarie, non garantiva inoltre un controllo sufficiente quando fosse coinvolta anche la reclusione.

Effetto diretto del principio del ne bis in idem

La Corte afferma che l’articolo 50 della Carta attribuisce ai singoli un diritto chiaro, preciso e incondizionato, direttamente applicabile. Il giudice nazionale, investito di una controversia rientrante nell’ambito del diritto dell’Unione, deve garantire la piena efficacia di tale diritto e disapplicare la normativa interna incompatibile, senza attendere una previa rimozione legislativa o costituzionale.

Dispositivo e portata pratica

La Corte conclude che:

• l’articolo 50 della Carta osta al cumulo in questione nei limiti in cui la condanna penale definitiva sia già sufficiente, per gravità e funzione, a reprimere l’illecito;
• il principio del ne bis in idem è direttamente applicabile.

Per i professionisti, la decisione è rilevante perché impone di verificare, in presenza di procedimenti paralleli o successivi per market abuse, se la seconda sanzione abbia natura penale e se il primo giudizio abbia già esaurito la risposta sanzionatoria compatibile con la Carta.