Sentenza n. 112/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro il Comune, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna a provvedere, nonché l’annullamento della nota comunale di mancato adeguamento al parere motivato. La vicenda riguardava l’acquisizione dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., società interamente pubblica, quotata e in house, partecipata da cinquantuno Comuni, tra cui il Comune resistente. L’AGCM ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. In particolare, ha sostenuto che i Comuni soci fossero tenuti ad adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità dell’acquisizione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione fosse stata realizzata indirettamente tramite una società quotata e una sua controllata. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non vi fosse un obbligo attuale di provvedere e che l’operazione fosse ormai perfezionata. Nel merito, hanno sostenuto che la clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 escludesse l’applicazione del Testo unico alle società quotate e, indirettamente, agli enti pubblici soci, salvo espressa previsione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha affermato che la legittimazione straordinaria dell’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’azione di annullamento, ma comprende tutte le azioni previste dal processo amministrativo, inclusa l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa incida su obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Ha ritenuto sussistente anche l’interesse ad agire, poiché l’adozione successiva della deliberazione conserva utilità ai fini del controllo concorrenziale e contabile; l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non elimina il potere dell’AGCM di contestare l’omissione degli atti deliberativi prodromici. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. Secondo il TAR, l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 limita l’esenzione alle disposizioni del Testo unico dirette alle società quotate e non incide sugli obblighi posti direttamente a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione sia effettuata indirettamente per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, l’amministrazione pubblica deve rispettare gli artt. 5, 7 e 8 del Testo unico. L’acquisto da parte della controllata di una società in house di una partecipazione in una società già costituita determina una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci e costituisce una decisione significativa, non rimessa autonomamente alla società in house, ma da deliberare dagli enti locali che esercitano il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo, ove adottata, e ha condannato il Comune ad adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 175/2016, con successiva trasmissione all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’amministrazione ometta atti dovuti rilevanti per la tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni dirette alle società quotate e alle società da esse controllate; non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro direttamente imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  L’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità; l’atto deve essere inviato all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti.

  L’obbligo di motivazione analitica e di trasmissione si applica anche all’acquisizione indiretta effettuata attraverso una società quotata o una sua controllata.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata, per le partecipazioni comunali, dal consiglio comunale; l’atto deliberativo è redatto in conformità all’articolo 5, comma 1.

  La deliberazione consiliare, analiticamente motivata, costituisce l’atto amministrativo prodromico necessario per le operazioni societarie rientranti nel Testo unico.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  Le operazioni che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità dell’articolo 7; in mancanza o invalidità dell’atto deliberativo il contratto di acquisto è inefficace; le disposizioni si applicano all’acquisto di partecipazioni in società quotate nei casi in cui l’operazione comporti l’acquisto della qualità di socio.

  L’obbligo deliberativo riguarda anche l’acquisizione indiretta di partecipazioni da parte delle amministrazioni pubbliche; l’inefficacia del contratto non elimina l’interesse a contestare l’omessa deliberazione.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM quale fondamento della richiesta di nomina di un commissario ad acta.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Utilizzato dal TAR per convertire il rito camerale dell’azione avverso il silenzio nel rito abbreviato applicabile ai giudizi promossi ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Rito abbreviato applicato al giudizio promosso dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’amministrazione ometta di adottare e comunicare atti deliberativi imposti dalla legge e rilevanti per la tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonera le società quotate e le società da esse controllate soltanto dalle disposizioni del Testo unico che abbiano tali società come destinatarie dirette; la clausola non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi direttamente posti a loro carico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sull’efficienza, efficacia ed economicità dell’operazione.
• L’acquisto di una partecipazione da parte di una società controllata da un ente locale in house determina una nuova partecipazione indiretta dell’ente pubblico e, se costituisce una decisione significativa, non può essere rimesso alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberato dagli enti che esercitano il controllo analogo.
• Il perfezionamento dell’operazione societaria e l’eventuale inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non fanno venir meno l’interesse dell’AGCM a contestare l’omissione dell’atto amministrativo prodromico, poiché la deliberazione successiva conserva utilità ai fini dei controlli concorrenziali e contabili.

Come è indicizzato