Sentenza n. 733/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione deducendo quattro motivi. Con il primo ha contestato la violazione della lex specialis relativa alla disponibilità di un centro di cottura, funzionante e dotato delle necessarie autorizzazioni sanitarie, entro 15 km dai plessi scolastici, sostenendo che il centro indicato dall'aggiudicataria, una pizzeria con autorizzazione per ristorante-pizzeria-bar, non fosse equipollente a un centro autorizzato per la ristorazione collettiva. Con il secondo motivo ha lamentato la mancata produzione delle autorizzazioni sanitarie e della documentazione tecnica relative ai mezzi destinati al trasporto dei pasti, comprese le autorizzazioni ATP e le attestazioni di idoneità al trasporto a temperatura controllata. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione della disciplina sui requisiti di partecipazione e dei requisiti di idoneità professionale per l'attività di ristorazione collettiva-assistenziale. Con il quarto motivo ha denunciato difetto di istruttoria e carenza di motivazione, sostenendo che la stazione appaltante avesse svolto un controllo meramente formale sulla documentazione dell'aggiudicataria, violato l'imparzialità e omesso di coinvolgere la ricorrente nella verifica dei requisiti. L'aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale contro il bando, il disciplinare e il capitolato, ove interpretati nel senso prospettato dalla ricorrente, sostenendo che i requisiti relativi al centro di cottura e ai mezzi di trasporto fossero requisiti di esecuzione e non di partecipazione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità per omessa notifica alla Centrale Unica di Committenza, ritenendo sufficiente la notifica al Comune che aveva adottato l'aggiudicazione. La centrale unica di committenza, ove svolga funzioni istruttorie e gestionali senza adottare il provvedimento finale, non è soggetto dotato di autonoma legittimazione passiva; inoltre, il generico riferimento agli atti della procedura non equivale all'impugnazione rituale di specifici atti imputabili alla centrale. Nel merito, il giudice ha esaminato prioritariamente il ricorso principale. Il primo motivo è stato respinto: dalla lettura coordinata del disciplinare e del capitolato è emerso che la disponibilità del centro di cottura ulteriore, dotato delle autorizzazioni sanitarie, era richiesta per tutta la durata dell'appalto e comunque entro l'inizio del servizio, non necessariamente al momento della partecipazione. La previsione di una penale per il ritardo nella messa a disposizione e la possibilità di successiva registrazione presso l'autorità sanitaria confermano la natura di requisito di esecuzione. L'interpretazione sostenuta dalla ricorrente, non inequivocabilmente imposta dalla lex specialis, avrebbe inoltre ristretto irragionevolmente la platea dei concorrenti in contrasto con il principio di accesso al mercato. Il secondo motivo è stato respinto perché il disciplinare richiedeva soltanto una dichiarazione d'impegno relativa ai requisiti igienico-sanitari e alle autorizzazioni dei mezzi, non la produzione immediata di specifica documentazione tecnica. Il riferimento all'art. 43 del d.P.R. n. 327/1980 non imponeva la produzione di una distinta autorizzazione, mentre né il disciplinare né il capitolato richiedevano un'autorizzazione ATP o un'attestazione specifica per il trasporto di pasti caldi o freddi. Il terzo motivo è stato ritenuto generico e comunque infondato: se riferito all'autorizzazione sanitaria del centro di cottura, valevano le considerazioni sulla natura esecutiva del requisito; se riferito ad altri requisiti, questi non erano stati specificamente individuati. Anche il quarto motivo è stato respinto, per le medesime ragioni, nonché perché non esiste una regola che imponga alla stazione appaltante di verificare i requisiti di un concorrente in contraddittorio con gli altri partecipanti. Il ricorso principale è stato quindi respinto. Il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il rigetto del ricorso principale escludeva l'utilità concreta del suo esame. L'impresa ricorrente è stata condannata al pagamento di 4.000 euro di spese processuali, oltre oneri e spese di legge, in favore dell'aggiudicataria.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.a.

  In virtù della disposizione di cui all’art. 41 c.p.a., ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio appare necessaria e sufficiente la notificazione dell’atto introduttivo esclusivamente all’amministrazione che ha emanato il provvedimento impugnato.

  Quando l'atto finale è imputabile a una sola amministrazione, la notifica del ricorso deve essere effettuata a tale amministrazione; non è necessaria la notifica a ulteriori amministrazioni o uffici che abbiano partecipato al procedimento, salvo che l'atto sia imputabile congiuntamente a più amministrazioni.

• art. 3 d.lgs. n. 36/2023

  principio di accesso al mercato

  In caso di ambiguità della lex specialis, non deve essere privilegiata un'interpretazione che imponga ai concorrenti di sostenere costi anticipati e restringa irragionevolmente la platea degli operatori, se il possesso del requisito può essere richiesto prima dell'avvio dell'esecuzione.

• art. 6.3, lett. f), disciplinare di gara

  disponibilità di un centro cottura, per tutta la durata dell’Appalto, funzionante per la produzione di pasti non distante più di 15 Km dai plessi scolastici

  La previsione, letta insieme al riferimento alla disponibilità al momento dell'inizio del servizio e alle clausole del capitolato, configura un requisito di esecuzione e non necessariamente un requisito di partecipazione.

• art. 6.3, lett. b), disciplinare di gara

  Dichiarazione attestante che i mezzi adibiti al trasporto dei pasti devono possedere i requisiti igienico-sanitari ... e le eventuali autorizzazioni

  La clausola richiede una dichiarazione d'impegno dell'operatore, non la produzione in gara della documentazione attestante ogni requisito o autorizzazione dei mezzi.

• art. 20 capitolato speciale d'appalto

  Il trasporto dei pasti ordinati dovrà avvenire a mezzo di idonei contenitori ... posizionati all’interno di automezzi ... rispondenti ai requisiti di cui agli artt. 43 e 47 del D.P.R. n. 327/’80

  La disposizione disciplina le modalità di esecuzione del trasporto e non introduce, in assenza di una previsione inequivoca, un obbligo di produrre in gara specifiche autorizzazioni tecniche.

• art. 43 d.P.R. n. 327/1980

  requisiti igienico-sanitari dei mezzi adibiti al trasporto dei pasti

  La disposizione è stata abrogata e non impone la produzione di una specifica autorizzazione; il relativo richiamo nella lex specialis va coordinato con la disciplina vigente in materia di registrazione degli operatori del settore alimentare.

• art. 18, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 27/2021

  È richiamato quale disposizione abrogativa dell'art. 43 del d.P.R. n. 327/1980.

• Regolamenti (CE) n. 852/2004 e n. 853/2004

  Sono richiamati quali fonti del cosiddetto pacchetto igiene e della disciplina vigente in materia di operatori del settore alimentare e registrazione/SCIA.

Massime di principio

• Quando la lex specialis richiede la disponibilità di un bene o di un'organizzazione operativa per tutta la durata dell'appalto e ne colloca espressamente il possesso al momento dell'inizio del servizio, il requisito deve essere qualificato, salvo previsione inequivoca contraria, come requisito di esecuzione e non come requisito di partecipazione.
• La previsione di penali per il ritardo nella messa a disposizione del bene o della struttura e la possibilità di completare successivamente gli adempimenti autorizzatori sono elementi interpretativi incompatibili con la necessità del possesso del requisito già al momento della presentazione dell'offerta.
• In presenza di clausole ambigue della lex specialis, deve essere preferita l'interpretazione che salvaguarda il favor partecipationis, l'accesso al mercato e il più ampio confronto concorrenziale; l'esclusione può essere disposta solo quando la mancanza riguardi un requisito minimo previsto in modo espresso o inequivoco.
• Se il disciplinare richiede soltanto una dichiarazione d'impegno circa la conformità dei mezzi di esecuzione alle prescrizioni igienico-sanitarie, non può essere imposta l'esclusione per la mancata produzione, in gara, di documenti tecnici o autorizzazioni non espressamente richiesti dalla lex specialis.
• La centrale unica di committenza che svolge funzioni istruttorie o gestionali, mentre il provvedimento finale di aggiudicazione è adottato dal comune, non è legittimata passivamente rispetto all'impugnazione dell'aggiudicazione; è sufficiente notificare il ricorso all'amministrazione cui l'atto finale è imputabile.
• Nel contenzioso sugli appalti, il ricorso principale deve essere esaminato prima di quello incidentale escludente: il rigetto del principale fa venir meno l'interesse all'esame dell'incidentale, che deve essere dichiarato improcedibile.

Come è indicizzato