Sentenza n. 611/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, inizialmente aggiudicataria della concessione, ha impugnato la nuova aggiudicazione disposta in favore della seconda classificata dopo l’annullamento in autotutela della prima aggiudicazione e la rideterminazione della graduatoria in applicazione della formula corretta per l’attribuzione dei punteggi economici. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 11, comma 3, del d.lgs. 36/2023, dell’art. 4 dell’allegato I.01 del medesimo decreto, degli artt. 4 e 17 del disciplinare, nonché difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e falsità del presupposto, sostenendo che l’equivalenza economica tra il CCNL Multiservizi indicato dalla lex specialis e il diverso CCNL applicato dall’aggiudicataria fosse stata raggiunta soltanto mediante il superminimo non assorbibile. Secondo la ricorrente, tale voce, in quanto accessoria e rimessa alla negoziazione datoriale, non avrebbe potuto essere computata tra le componenti fisse della retribuzione globale annua; inoltre, anche considerando il superminimo, i successivi aumenti del CCNL Terziario/Commercio avrebbero determinato un differenziale retributivo crescente. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 100 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 7.2 del disciplinare, sostenendo che il fatturato e i servizi analoghi dovessero riferirsi esclusivamente al CPV relativo ai servizi di impianti balneari. Poiché l’aggiudicataria aveva dichiarato un fatturato specifico complessivo di euro 3.372.513,63, ma soltanto euro 1.941.505,00 riferibili ai servizi balneari, la stessa, secondo la ricorrente, non avrebbe posseduto i requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale. È stata inoltre contestata, in via subordinata, la legittimità della clausola del disciplinare che consentiva di valorizzare esperienze relative anche ai servizi complementari di pulizia e pulizia delle spiagge. La ricorrente ha chiesto anche la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto e il subentro o il risarcimento in forma specifica.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Quanto al primo motivo, ha qualificato la verifica dell’equivalenza tra CCNL come valutazione tecnico-discrezionale, sindacabile soltanto per manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti. Ha precisato che l’art. 4 dell’allegato I.01 impone di considerare le componenti fisse della retribuzione globale annua, ma ha ritenuto che, nel caso concreto, l’ulteriore indennità non assorbibile promessa dall’aggiudicataria non costituisse un superminimo accessorio e discrezionale, bensì una voce generalizzata, riconducibile al CCNL applicato e specificamente destinata a colmare il differenziale retributivo. L’impegno, assunto senza condizioni ulteriori, escludeva l’assorbimento degli aumenti contrattuali e poteva configurarsi come contratto a favore dei lavoratori, titolari di un diritto soggettivo alla corresponsione dell’indennità. La verifica amministrativa è stata quindi ritenuta legittima, ferma la necessità per la stazione appaltante di controllare in fase esecutiva, per tutta la durata del rapporto, l’effettivo pagamento dell’indennità e il mantenimento dell’equivalenza alla luce dei rinnovi contrattuali sopravvenuti. Quanto al secondo motivo, il TAR ha interpretato congiuntamente il bando e l’art. 7.2 del disciplinare, rilevando che l’oggetto della concessione era complesso e comprendeva sia i servizi di impianti balneari sia quelli complementari di pulizia e pulizia delle spiagge. Poiché il fatturato minimo richiesto era parametrato all’importo complessivo della concessione, la nozione di “settore oggetto della gara” doveva comprendere tutte le attività affidate. Analogamente, la richiesta di almeno due servizi di natura analoga al CPV non imponeva che tali servizi fossero riferiti esclusivamente al CPV dei servizi balneari, né prevedeva una soglia economica o percentuale riferita a una specifica prestazione. Il fatturato maturato dall’aggiudicataria nel settore balneare, unitamente alle esperienze relative alle attività complementari, è stato ritenuto sufficiente a dimostrare l’idoneità economica e tecnica. È stata respinta anche la censura subordinata contro la lex specialis, poiché la previsione di un oggetto complesso non restringeva illegittimamente la concorrenza e risultava coerente con il bisogno pubblico perseguito. La domanda di inefficacia e subentro è stata conseguentemente respinta. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’equivalenza tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello applicato dall’operatore economico deve accertare la sostanziale equivalenza delle tutele economiche e normative.

• art. 4 allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  la valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci: a) retribuzione tabellare annuale; b) indennità di contingenza; c) elemento distinto della retribuzione (EDR); d) eventuali mensilità aggiuntive ed e) eventuali ulteriori indennità previste

  L’elenco delle componenti fisse comprende anche eventuali ulteriori indennità previste; nel caso concreto vi è stata ricondotta l’indennità non assorbibile promessa dall’aggiudicataria, in quanto generalizzata e non discrezionale.

• art. 100 d.lgs. 36/2023

  I requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale devono essere verificati secondo quanto concretamente richiesto dalla lex specialis.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

• art. 71 d.lgs. 36/2023

Massime di principio

• La verifica dell’equivalenza tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello applicato dall’operatore economico costituisce valutazione tecnico-discrezionale, sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti; l’equivalenza non richiede identità perfetta delle discipline, potendo scostamenti marginali essere compensati da condizioni più favorevoli su altri profili.
• Ai fini della valutazione dell’equivalenza economica dei CCNL, un’indennità ulteriore non assorbibile può essere computata tra le componenti rilevanti della retribuzione quando l’operatore economico si sia obbligato a corrisponderla in modo generalizzato, senza condizioni ulteriori o valutazioni discrezionali, per colmare il differenziale rispetto al trattamento previsto dal CCNL indicato dalla lex specialis.
• L’obbligazione dell’aggiudicatario di corrispondere ai lavoratori un’indennità non assorbibile destinata a garantire l’equivalenza retributiva può configurarsi come contratto a favore del terzo e deve essere verificata dalla stazione appaltante durante tutta l’esecuzione del contratto, anche alla luce dei rinnovi dei contratti collettivi coinvolti.
• Quando la concessione ha un oggetto complesso, comprendente una prestazione principale e prestazioni complementari, la nozione di “settore oggetto della gara” utilizzata per definire i requisiti di capacità economica e tecnica deve essere interpretata, ove coerente con il testo della lex specialis, come riferita all’insieme delle attività oggetto dell’affidamento e non soltanto alla prestazione principale.
• La richiesta di servizi analoghi formulata dalla lex specialis senza indicare una specifica quota economica o percentuale riferita a una determinata componente dell’oggetto contrattuale non consente di imporre, in via interpretativa, che il fatturato o le esperienze siano integralmente riferiti al solo CPV della prestazione principale.

Come è indicizzato