Sentenza n. 607/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il regolamento adottato dall'Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna per disciplinare il funzionamento della Commissione per il controllo analogo e l'esercizio del controllo sulla gestione del servizio idrico. Ha dedotto: il contrasto tra la nuova disciplina dei poteri di controllo e la convenzione stipulata nel 2012; l'estensione dei poteri dell'ente controllante fino a comprimere l'autonomia operativo-funzionale del management; l'assenza di una base normativa per l'auto-regolamentazione, da parte dell'ente controllante, dell'ambito e della pervasività dei poteri di controllo; la mancata partecipazione della società al procedimento di formazione del regolamento; l'approvazione unilaterale del regolamento, in asserito contrasto con le linee guida regionali che avrebbero richiesto l'approvazione congiunta dei soggetti istituzionali coinvolti; l'attribuzione alla Commissione di poteri eccedenti l'alta amministrazione e riconducibili ad attività gestoria, nonché l'aggravamento dell'azione amministrativa mediante controlli preventivi ulteriori. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione ad agire della società, in quanto società in house priva di effettiva alterità rispetto all'ente controllante, e hanno dedotto l'infondatezza delle censure. È stata inoltre eccepita l'irricevibilità dell'impugnazione della deliberazione regionale del 2019 e l'inammissibilità o genericità delle censure rivolte alle linee guida.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di legittimazione attiva. La società in house, pur dotata di autonoma personalità giuridica formale, è considerata una mera articolazione organizzativa o longa manus dell'amministrazione controllante, soggetta a un controllo analogo tale da escludere una reale autonomia e una posizione di terzietà. Non è quindi configurabile una relazione intersoggettiva che consenta alla società controllata di impugnare davanti al giudice amministrativo gli atti adottati dall'ente controllante nell'esercizio del controllo analogo. Il Collegio ha richiamato, a sostegno, la giurisprudenza nazionale ed europea e un parere ANAC. In via di mera completezza, ha osservato che il ricorso sarebbe comunque privo di fondatezza, poiché il regolamento impugnato riproduce sostanzialmente le linee guida regionali del 2019, impugnate per la prima volta con il ricorso senza specifiche censure, salvo il generico richiamo al contrasto con la convenzione del 2012. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7-bis l.r. Sardegna n. 4/2015

  La disposizione costituisce la base normativa della Commissione per il controllo analogo sulla società affidataria in house; il giudizio non affronta nel merito l'estensione concreta dei poteri previsti dal regolamento.

• D.G.R. Sardegna n. 25/1 del 28 giugno 2019

  Le linee guida regionali sul controllo analogo costituiscono, secondo il TAR, il contenuto sostanzialmente riprodotto dal regolamento impugnato; le relative censure sono state ritenute comunque non puntualmente dedotte.

Massime di principio

• La società in house, in ragione del controllo analogo esercitato dall'amministrazione partecipante, costituisce una mera articolazione organizzativa o longa manus dell'ente pubblico e non un soggetto effettivamente terzo rispetto ad esso.
• La società in house è priva di legittimazione attiva a impugnare gli atti adottati dall'ente controllante nell'esercizio del controllo analogo, non essendo configurabile tra i due soggetti una relazione intersoggettiva sostanziale idonea a fondare la posizione di parte lesa e terza.
• La personalità giuridica distinta della società in house non è sufficiente, da sola, a fondare la sua effettiva alterità rispetto all'amministrazione controllante quando il controllo analogo si traduce in un'influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni importanti della società.
• Quando un regolamento attuativo riproduce sostanzialmente linee guida o atti presupposti, l'impugnazione di questi ultimi deve contenere censure specifiche e puntuali; il generico richiamo al contrasto con una precedente convenzione non è sufficiente.

Come è indicizzato