Sentenza n. 13880/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale, adottato in esecuzione di una precedente sentenza resa su ricorso avverso il silenzio, deducendo la violazione dell'art. 16 del d.lgs. 206/2007, dell'art. 10-bis della l. 241/1990, della normativa nazionale ed europea di settore e l'eccesso di potere. Il Ministero aveva ritenuto che il ricorrente non disponesse, secondo la normativa rumena, dei titoli e del tirocinio necessari per l'abilitazione all'insegnamento di sostegno e aveva quindi escluso che la formazione e l'esperienza professionale maturate in Italia e Romania potessero soddisfare, anche parzialmente, le condizioni richieste dall'ordinamento italiano. Aveva inoltre qualificato le due formazioni come radicalmente diverse e ritenuto non individuabili misure compensative. Il ricorrente ha contestato, in particolare, la mancata acquisizione delle integrazioni documentali e delle informazioni ritenute necessarie, l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto e l'insufficiente valutazione comparativa del percorso formativo, delle competenze acquisite e dell'eventuale tirocinio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha affermato che la mancanza di un'attestazione dell'autorità rumena comprovante la possibilità di esercitare in Romania la professione di insegnante di sostegno non è automaticamente ostativa al riconoscimento: l'Amministrazione deve verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito, anche mediante diplomi, attestazioni ed esperienza professionale, e confrontarlo con la qualificazione richiesta in Italia. Ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007, qualora la documentazione sia incompleta o non consenta di accertare le eventuali differenze sostanziali, l'autorità competente deve chiedere le integrazioni e le informazioni necessarie, anche rivolgendosi alle autorità dello Stato di origine. Nel caso concreto il Ministero non aveva attivato tale istruttoria. Il diniego era inoltre viziato dall'omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; secondo il TAR, la garanzia partecipativa si applica al procedimento a istanza di parte e non è superabile mediante il meccanismo di cui all'art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990, che non si applica alla violazione dell'art. 10-bis. Il giudizio di radicale diversità tra la formazione estera e quella italiana è stato ritenuto scarsamente motivato e non adeguatamente correlato alla documentazione prodotta. Anche in presenza di divergenze sostanziali, il diritto europeo consente l'imposizione di misure compensative; il Ministero avrebbe dovuto spiegare specificamente perché ore aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio non fossero idonee a colmare le differenze, tenendo conto anche del tirocinio curriculare risultante dagli atti. L'Amministrazione dovrà riesaminare l'istanza e valutare l'eventuale assegnazione di misure compensative. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  L'autorità competente deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie prima di decidere sulla domanda di riconoscimento.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano

  L'Amministrazione deve acquisire dal richiedente le informazioni necessarie al confronto tra la formazione estera e quella italiana e, ove necessario, rivolgersi alle autorità dello Stato di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, consentendo al richiedente di conoscere i motivi ostativi e presentare osservazioni e documentazione integrativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  Il meccanismo di sanatoria processuale previsto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento non si applica, secondo la sentenza, alla violazione dell'art. 10-bis, anche quando il potere esercitato sia discrezionale.

• art. 14, par. 1, direttiva 2005/36/CE

  se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante

  Anche in caso di divergenze sostanziali tra i percorsi formativi, lo Stato ospitante può prevedere misure compensative per colmare le differenze.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  La mancanza dei documenti attestanti la qualifica professionale non esonera l'autorità dello Stato ospitante dalla verifica concreta delle competenze professionali acquisite.

• art. 16 direttiva 2005/36/CE

  La disciplina europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali mira a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, certificati e altri titoli nell'attuazione delle libertà economiche fondamentali.

• art. 517/1977 l. 517/1977

  La funzione dell'insegnante di sostegno richiede competenze didattiche e psico-pedagogiche ulteriori, finalizzate all'integrazione degli alunni con disabilità e agli interventi individualizzati.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l'assenza di uno specifico documento attestante l'abilitazione nello Stato di origine non può determinare automaticamente il rigetto: l'autorità deve verificare in concreto le competenze acquisite attraverso l'intero percorso formativo e l'esperienza professionale.
• Quando la documentazione prodotta per il riconoscimento di una qualifica professionale è incompleta o non consente di valutare le differenze sostanziali rispetto alla formazione nazionale, l'autorità competente deve attivare il soccorso istruttorio, richiedendo integrazioni e informazioni al richiedente e, se necessario, alle autorità dello Stato di origine.
• Nel procedimento amministrativo a istanza di parte, il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 costituisce una garanzia partecipativa necessaria; la sua omissione non è sanabile mediante la dimostrazione giudiziale che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso, poiché il meccanismo previsto dall'art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, non si applica alla violazione dell'art. 10-bis.
• Il giudizio di radicale diversità tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante deve essere sorretto da una motivazione concreta, analitica e coerente con la documentazione prodotta e con le competenze professionali maturate.
• Anche quando la formazione estera presenta divergenze sostanziali rispetto a quella nazionale, l'autorità deve valutare concretamente la possibilità di imporre misure compensative proporzionate, quali attività didattiche, tirocinio o laboratorio, spiegando specificamente perché tali misure siano eventualmente inidonee a colmare le differenze.

Come è indicizzato