Sentenza n. 7183/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha impugnato la sentenza del TAR, che aveva accolto il ricorso della struttura sanitaria privata accreditata e annullato la deliberazione regionale del 16 giugno 2020. La delibera richiedeva agli erogatori autocertificazioni sui costi delle endoprotesi al lordo e al netto degli sconti dei fornitori e disponeva, per il 2010-2018, il recupero dell’intero valore degli sconti e, per il 2019, quello delle differenze tra i dati rendicontati e quelli autocertificati. La Regione ha sostenuto che il criterio di remunerazione non fosse stato modificato: il sistema previgente avrebbe già imposto di rendicontare i costi effettivi al netto degli sconti e la delibera avrebbe soltanto avviato una verifica e il recupero di somme eventualmente percepite sulla base di dati inesatti. Ha quindi contestato la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, rilevando inoltre che l’acquisizione delle autocertificazioni permetteva agli erogatori di fornire dati e osservazioni e che andava considerato anche il pregiudizio per le risorse del Servizio sanitario regionale. Multimedica ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto, in via subordinata, i motivi assorbiti in primo grado: carenza dei presupposti fattuali e falsa applicazione della disciplina, poiché gli sconti potevano essere riconosciuti successivamente, riferirsi a più dispositivi e comprendere attività non remunerabili dal SSR; illegittimità dell’atto quale autotutela retroattiva per mancanza di vizi degli atti precedenti e di specifiche ragioni di interesse pubblico; illogicità e sproporzione del recupero integrale degli sconti, anziché della differenza tra quanto pagato e quanto effettivamente dovuto secondo il sistema tariffario; violazione dell’affidamento, della correttezza e dell’irretroattività, in quanto le prestazioni erano già state erogate e liquidate in base ai criteri allora vigenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento disposto dal TAR. Ha ritenuto non decisiva la tesi regionale secondo cui l’obbligo di rendicontare i costi al netto degli sconti fosse già implicito nel sistema previgente: anche ammettendo tale premessa, la deliberazione del 2020 non si limitava a correggere i dati per rideterminare il costo medio regionale e le tariffe integrative, ma imponeva per il 2010-2018 la restituzione dell’intero valore degli sconti e per il 2019 il recupero dello scostamento individuato. Il recupero dell’intero sconto, anziché della differenza tra la remunerazione erogata e quella risultante da una nuova elaborazione del costo medio e delle tariffe, introduceva un criterio economico diverso da quello applicato in precedenza. L’eventualità del recupero riguardava soltanto la verifica della posizione dei singoli erogatori e non modificava il criterio adottato. È stata quindi confermata la rilevanza della mancata comunicazione di avvio del procedimento, già ritenuta dal TAR lesiva delle garanzie partecipative. Le ulteriori censure riproposte dall’appellata, assorbite in primo grado, non sono state esaminate. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Ai fini della determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le attività assistenziali (fatte salve le eccezioni di cui al comma 2) sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione.

  Il finanziamento delle strutture sanitarie è determinato nell’ambito di un ammontare globale predefinito e, per le attività assistenziali, secondo tariffe predeterminate; tale assetto costituisce il contesto normativo del sistema regionale di remunerazione.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo è consentita nei casi specifici e circoscritti regolati dagli accordi interregionali, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Anche a voler ammettere che le strutture accreditate fossero tenute, sin dall’origine, a rendicontare i costi delle endoprotesi al netto degli sconti praticati dai fornitori, resta assorbente il rilievo che la deliberazione impugnata non si limita a rettificare i dati utilizzati per la determinazione della remunerazione, ma incide direttamente sul meccanismo economico mediante il quale tale remunerazione viene determinata.

  Quando un atto incide sul meccanismo economico applicato agli erogatori e introduce un diverso criterio di recupero, non può essere considerato una mera rettifica dei dati: la decisione conferma la rilevanza delle garanzie partecipative del procedimento.

Massime di principio

• Quando la remunerazione di prestazioni sanitarie è determinata mediante tariffe uniformi elaborate sulla base del costo medio regionale, un recupero retroattivo degli sconti non può essere assimilato a una mera rettifica dei dati se l’amministrazione restituisce l’intero valore degli sconti invece di rideterminare il costo medio e le tariffe e recuperare soltanto la differenza tra quanto erogato e quanto dovuto secondo il sistema tariffario.
• La partecipazione procedimentale è rilevante quando l’intervento amministrativo incide retroattivamente sul meccanismo economico di remunerazione degli erogatori, anche se l’amministrazione qualifica l’operazione come verifica o recupero di importi eventualmente percepiti in eccesso.
• La natura eventuale del recupero non rende neutro il criterio economico stabilito dall’atto: l’eventualità può dipendere dalla verifica della posizione dei singoli destinatari, mentre resta sindacabile la regola che determina l’importo da recuperare.

Come è indicizzato