Sentenza n. 304/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente contestava il diniego delle agevolazioni relative a un programma di sviluppo turistico comprendente la riqualificazione di case vacanze, l’ampliamento e il restyling di un ristorante e l’acquisto di arredi e accessori. Deduceva l’erronea interpretazione della nozione di ampliamento della capacità produttiva e ricettiva, sostenendo che anche il miglioramento qualitativo dell’offerta, l’introduzione di servizi aggiuntivi, la diversificazione dell’offerta e il posizionamento nel segmento del lusso potessero integrare tale requisito. Contestava inoltre la valutazione delle distanze tra le strutture, la loro ritenuta autonomia funzionale, la mancata considerazione del modello di accoglienza diffusa, l’esclusione delle spese per arredi e beni di design, il mancato riscontro alle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, l’introduzione nel provvedimento finale di motivi nuovi e l’estensione del diniego alle imprese aderenti al programma. Il diniego era fondato sull’inammissibilità di spese per complessivi € 2.850.352,80, sulla mancata dimostrazione di un incremento della capacità ricettiva o di nuovi servizi e sul conseguente mancato raggiungimento della soglia minima di € 3.000.000 di spese ammissibili prevista per gli interventi nelle aree interne.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che le valutazioni di Invitalia sull’ammissibilità, pertinenza e congruenza delle spese costituissero esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto in presenza di incompetenza, violazione di legge o macroscopica erroneità, travisamento, arbitrarietà, illogicità o irragionevolezza. Nel caso concreto non sono stati ravvisati tali vizi. L’ampliamento della capacità dell’unità produttiva, per le attività turistiche considerate, richiede un effettivo incremento della capacità ricettiva, normalmente realizzato mediante aumento delle camere o dei posti letto; gli interventi sul ristorante, sulle case vacanze e sugli arredi non dimostravano tale incremento né l’introduzione di servizi aggiuntivi concretamente individuati. Le case vacanze erano autonome e funzionalmente disgiunte dall’hotel, per ubicazione, tipologia, organizzazione, distanza e presenza di barriere architettoniche, sicché non costituivano un complesso ricettivo diffuso organicamente unitario. L’acquisto di arredi, elementi di design e dotazioni tecnologiche configurava, in assenza di prova di un cambiamento sostanziale del processo produttivo o di nuovi servizi, un investimento di mera sostituzione, non agevolabile ai sensi dell’art. 14, comma 3, del d.m. 9 dicembre 2014. L’amministrazione aveva inoltre adeguatamente valutato le osservazioni della società: l’art. 10-bis non impone una confutazione analitica e interminabile di ogni deduzione del privato. Il provvedimento finale aveva precisato e approfondito le ragioni già preannunciate, senza introdurre motivi radicalmente nuovi incidenti sulla sostanza della decisione. Infine, il venir meno dell’ammissibilità del progetto del soggetto proponente e il mancato raggiungimento della soglia minima legittimavano il rigetto dell’intero programma di sviluppo, secondo una logica di necessaria coessenzialità tra proponente, aderenti e programma unitario. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 43 d.l. 112/2008, conv. in l. 133/2008

  Costituisce la base normativa delle agevolazioni richieste nell’ambito del contratto di sviluppo.

• art. 4 d.m. 9 dicembre 2014

  Disciplina il contratto di sviluppo, individuando il soggetto proponente, le imprese aderenti e la responsabilità del proponente per la coerenza tecnica ed economica del programma.

• art. 5, comma 3, d.m. 9 dicembre 2014

  È richiamato con riguardo alla soglia minima di spese ammissibili riferita ai progetti delle imprese aderenti.

• art. 7, comma 1, d.m. 9 dicembre 2014

  Richiede che gli interventi turistici siano riconducibili al potenziamento o al miglioramento dell’offerta ricettiva.

• art. 7, comma 2, d.m. 9 dicembre 2014

  il progetto d’investimento del soggetto proponente deve avere necessariamente ad oggetto interventi riconducibili … al potenziamento e/o al miglioramento dell’offerta ricettiva … ampliamento di strutture ricettive esistenti, a condizione che il progetto d’investimento comporti un incremento della capacità ricettiva non inferiore al 20% rispetto alla situazione esistente alla data di presentazione della domanda di agevolazione

  Per l’ampliamento di strutture ricettive esistenti è necessario un incremento della capacità ricettiva; nel caso concreto la soglia minima di spese ammissibili per le aree interne era pari a € 3.000.000.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto impone l’esame delle osservazioni, ma non richiede una confutazione analitica di ogni argomento né l’identità integrale tra preavviso e provvedimento finale; sono vietate soltanto ragioni radicalmente nuove e non enucleabili dal preavviso.

• art. 14, comma 2, d.m. 9 dicembre 2014

  Individua le tipologie di programmi e progetti di investimento, tra cui creazione di una nuova unità produttiva, ampliamento della capacità di un’unità produttiva esistente e ristrutturazione.

• art. 14, comma 3, d.m. 9 dicembre 2014

  ciascun progetto di investimento deve essere organico e funzionale al conseguimento degli obiettivi del programma di sviluppo; non sono ammissibili alle agevolazioni … i progetti costituiti da investimenti di mera sostituzione

  Esclude i progetti non organici o funzionali agli obiettivi del programma e gli investimenti di mera sostituzione, anche se le nuove dotazioni sono qualitativamente o tecnologicamente superiori.

Massime di principio

• Nell’ambito delle agevolazioni pubbliche per programmi di sviluppo turistico, la valutazione di ammissibilità, pertinenza e congruenza delle spese costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e il giudice amministrativo può sindacarla soltanto in presenza di incompetenza, violazione di legge o vizi macroscopici quali erroneità, travisamento dei fatti, arbitrarietà, illogicità o irragionevolezza; non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione.
• Ai fini dell’agevolazione prevista per l’ampliamento di strutture ricettive esistenti, l’ampliamento della capacità produttiva deve tradursi in un effettivo incremento della capacità ricettiva, normalmente attraverso l’aumento delle camere o dei posti letto; il mero miglioramento estetico, energetico o qualitativo degli immobili, l’ampliamento di un ristorante o la generica prospettazione di servizi aggiuntivi non sono sufficienti se non dimostrano concretamente un incremento della capacità ricettiva o produttiva.
• Un insieme di strutture ricettive può essere considerato unitario nell’ambito di un modello di accoglienza diffusa soltanto quando risulti organicamente integrato sotto il profilo ubicativo, organizzativo e funzionale, con gestione unitaria e concreta fruibilità dei servizi comuni; autonomia gestionale, distanza significativa, diversa tipologia ricettiva e ostacoli ai collegamenti possono escludere tale integrazione.
• L’acquisto di arredi, elementi di design o dotazioni tecnologicamente superiori non è agevolabile quando si risolve nella mera sostituzione di beni esistenti e non è accompagnato dalla dimostrazione di un cambiamento fondamentale del processo produttivo, di nuovi servizi concretamente identificati o di un effettivo potenziamento dell’offerta.
• Nell’ambito dell’art. 10-bis l. 241/1990, il provvedimento finale non deve riprodurre identicamente il preavviso di rigetto né confutare analiticamente ogni osservazione del privato; è sufficiente che le osservazioni siano esaminate e che la decisione esponga in modo logico e comprensibile le ragioni fattuali e giuridiche del diniego. Sono precluse soltanto ragioni completamente nuove, non ricavabili dal preavviso e tali da incidere autonomamente sulla decisione.
• Nei programmi di sviluppo composti dal progetto del soggetto proponente e dai progetti delle imprese aderenti, il venir meno dell’ammissibilità del progetto del proponente o il mancato raggiungimento della soglia minima di spesa può legittimare il rigetto dell’intero programma, quando la struttura normativa e progettuale renda il proponente elemento essenziale e il programma unitario non sia più coerente sotto il profilo quantitativo o funzionale.

Come è indicizzato