Cassazione Civile, Sentenza n. 11456/2026 del 28/04/2026

Esito

La controversia

Controversia circa la cessazione e il rilascio di un contratto di locazione relativo al complesso immobiliare "Palazzo degli Uffici Finanziari" in Milano (via Moscova). Investire SGR aveva comunicato disdetta con scadenza 28 dicembre 2022 e citato per convalida; l'Agenzia del Demanio ha opposto che, alla scadenza, a causa delle norme emergenziali (art. 4, commi 2-sexies e 2-septies d.l. n. 351/2001, come modificato dall'art. 69 d.l. n. 104/2020 e dall'art. 10 d.l. n. 228/2021), in presenza di "mancanza di alternative allocative" le amministrazioni possono permanere negli immobili in regime di "occupazione precaria" per un periodo massimo (48 mesi), pagando un'indennità pari al canone e quindi sarebbe impedito il rilascio immediato dell'immobile. L'Agenzia sosteneva che tali norme, interpretate secondo testo, sistema e finalità emergenziale, attribuissero un diritto di permanenza o comunque una condizione ostativa al rilascio.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'Agenzia del Demanio. Ha confermato l'interpretazione dei giudici di merito secondo cui: il comma 2-sexies attribuisce all'Agenzia una mera facoltà negoziale (proroga, rinnovo o nuovi contratti) subordinata all'adozione dei decreti ministeriali e all'effettivo esercizio della facoltà; il comma 2-septies disciplina esclusivamente le conseguenze patrimoniali della permanenza senza titolo ("occupazione precaria") prevedendo l'obbligo di corrispondere un'indennità pari al canone pro tempore vigente, senza penali, per un periodo massimo di 48 mesi dalla cessazione del contratto, ma non introduce alcuna proroga legale né riconosce alla pubblica amministrazione un diritto di permanenza idoneo a impedire il rilascio giudiziale. La Corte ha enunciato il principio di diritto in tal senso, ha rigettato il ricorso e ha integralmente compensato le spese processuali.

Norme richiamate

• art. 4, comma 2-sexies, d.l. 25 settembre 2001, n. 351

  con riferimento ai contratti di locazione di cui al presente articolo, l'Agenzia del demanio ha facoltà di prorogare o rinnovare i contratti o stipularne di nuovi, sulla base di quanto previsto da uno o più decreti del Ministro dell'economia e delle finanze

  Attribuisce una facoltà negoziale all'Agenzia (proroga, rinnovo o nuovi contratti) subordinata all'adozione di decreti ministeriali e all'effettivo esercizio della facoltà; non costituisce proroga legale automatica del contratto né impedisce il rilascio se i decreti non sono emanati o la facoltà non è esercitata.

• art. 4, comma 2-septies, d.l. 25 settembre 2001, n. 351 (introdotto dall'art. 69 d.l. 14 agosto 2020, n. 104)

  è dovuta un'indennità di occupazione precaria pari al canone pro tempore vigente, senza applicazione di alcuna penale, onere o maggiorazione, fatto salvo l'eventuale risarcimento del danno ulteriore provato dal locatore ... hanno efficacia per un periodo massimo di quarantotto mesi a decorrere dallo scioglimento o dalla cessazione

  Funziona come clausola legale integrativa del contratto limitata al profilo patrimoniale: disciplina l'indennità dovuta per la permanenza sine titulo (occupazione precaria) per un periodo massimo (48 mesi) dalla cessazione del rapporto, ma non trasforma la permanenza in un titolo negoziale né impedisce le azioni di rilascio.

• art. 69, d.l. 14 agosto 2020, n. 104 (convertito in L. n. 126/2020)

  Disposizioni emergenziali volte ad assicurare continuità nell'operatività delle amministrazioni pubbliche correlate all'esigenza di permanere negli immobili conferiti o trasferiti ai fondi

  Motivazione e contesto dell'intervento legislativo: la finalità di garantire continuità operativa è stata perseguita tramite un doppio strumento (facoltà negoziale e regime indennitario), senza introdurre proroghe legali o sospensioni automatiche dei titoli di rilascio.

• art. 10, comma 2-bis, lett. b), d.l. 30 dicembre 2021, n. 228 (convertito in L. n. 15/2022)

  Ulteriore modifica normativa che ha contribuito alla formulazione attuale del comma 2-septies; la Corte l'ha richiamata nel quadro delle modifiche successive ma non ha mutato la natura patrimoniale della disciplina.

• art. 1339 c.c.

  Consente l'inserimento automatico nel contratto delle disposizioni di legge: la Corte ha osservato che l'inserimento opera esclusivamente "per le disposizioni di cui al presente comma" (ossia l'indennità e il suo regime), non estendendosi alla durata del contratto o al riconoscimento di un diritto di permanenza.

• art. 1591 c.c.

  Richiamato per il parallelo concettuale: il canone (o l'indennità parametrata al canone) costituisce il danno minimo da ritardata restituzione e la norma sul canone aiuta a inquadrare l'indennità come ristoro minimo, non come titolo di permanenza.

• art. 1, comma 1-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamata per sottolineare che la stipula di contratti da parte della pubblica amministrazione è regolata su base privatistica; conferma che l'Agenzia agisce iure privatorum e che non vi è spazio per poteri amministrativi idonei a creare proroghe unilaterali del rapporto.

Massime di principio

• La previsione di cui al comma 2-sexies è una mera facoltà negoziale attribuita all'Agenzia del Demanio subordinata all'emanazione di atti amministrativi (decreti) e all'effettivo esercizio della facoltà: in assenza di tali decreti o della sua attivazione, non opera alcuna proroga legale del contratto.
• Il comma 2-septies disciplina esclusivamente le conseguenze patrimoniali della permanenza senza titolo ("occupazione precaria"): impone il pagamento di un'indennità pari al canone per un periodo massimo (48 mesi dalla cessazione), senza penali, ma non riconosce alla pubblica amministrazione un diritto a rimanere né impedisce l'azione di rilascio giudiziale.
• Se un'amministrazione pubblica intende proseguire l'occupazione in modo 'convenzionale', necessita del consenso del locatore (proroga, rinnovo o rinuncia alla disdetta); la mera invocazione della norma emergenziale non supplisce al consenso del locatore.
• Le difficoltà di rilascio dovute alla presenza di uffici pubblici essenziali o alla mancanza di soluzioni alternative devono essere affrontate nella fase esecutiva: il giudice dell'esecuzione può modulare tempi e modalità dello sgombero, pur qualificando la permanenza come occupazione sine titulo e senza trasformarla in diritto di godimento.
• La trasformazione della clausola indennitaria in una proroga legale o in una condizione ostativa al rilascio richiederebbe una chiara previsione normativa; l'interpretazione che ‘espande’ gli effetti patrimoniali a effetti sostanziali sul rapporto è incompatibile con il testo normativo e con i principi costituzionali relativi alla proprietà e al diritto d'azione.