Cassazione Civile, Sentenza n. 11513/2026 del 28/04/2026

Esito

La controversia

Opposizione avverso ingiunzione per pagamento del canone idrico (€ 107.804,94 per gli anni 2008-2011). Questione giuridica centrale: la proposta dal Comune di domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento dopo che il contratto di fornitura si era rivelato nullo per difetto della forma scritta imposta dalle norme di contabilità pubblica; in particolare se e quando l'azione di ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.) è proponibile contro la controparte privata o se, in alternativa, la tutela è preclusa per carenza del requisito di sussidiarietà rispetto ad altre azioni (ripetizione dell'indebito) o per la natura imperativa delle norme pubblicistiche che sanciscono la nullità.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il primo motivo di ricorso del privato (Perrella), hanno respinto il terzo motivo e dichiarato assorbito il secondo. Hanno cassato la sentenza della Corte d'appello nella parte relativa alla liquidazione dell'indennizzo e hanno rinviato la causa alla Corte d'appello di Campobasso, in diversa composizione, per il riesame e per la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità. Le Sezioni Unite hanno enunciato il principio che la nullità del contratto della pubblica amministrazione per difetto della forma scritta non impedisce in astratto l'esercizio dell'azione ex art. 2041 c.c. (anche da parte della PA), salvo che la nullità derivi da illiceità di un elemento essenziale (ordine pubblico o frode alla legge) che renda improponibile l'azione; inoltre hanno chiarito che l'indennizzo va limitato alla minore tra l'arricchimento e la perdita dell'impoverito e non può comprendere elementi riconducibili al profitto d'impresa (es. remunerazione del capitale investito). Infine, hanno rimandato per nuovo esame alla Corte d'appello affinché ricalcoli l'indennizzo conforme ai principi indicati.

Norme richiamate

• R.d. n. 639/1910, art. 3

  Norma richiamata quale titolo originario dell'ingiunzione tributaria impugnata; contestazione procede in relazione all'ingiunzione emessa ai sensi di tale disposizione

• R.D. n. 2440/1923, artt. 16 e 17

  Previsioni sulle forme e sulla contabilità pubblica ritenute rilevanti per stabilire la nullità del contratto per mancata forma scritta nei contratti della pubblica amministrazione

• d.l. n. 66/1989, art. 23 (comma terzo)

  Norma che attribuiva la responsabilità contrattuale al funzionario o amministratore che consentiva acquisizioni in violazione delle norme di contabilità; Corte ne discute l'ambito e ne evidenzia la successiva trasposizione normativa

• d.lgs. n. 77/1995, art. 35

  Disposizione omologa alla precedente che regola gli effetti della spesa senza regolarità contabile; uso come parametro per distinguere i rapporti in cui l'amministrazione è beneficiaria della fornitura

• d.lgs. 267/2000, art. 191

  Regola l'assunzione degli impegni di spesa da parte degli enti locali; la violazione impedisce la costituzione del rapporto contrattuale con l'ente e può spostare la responsabilità verso i funzionari autorizzanti

• codice civile, art. 2041 c.c.

  Norma centrale sull'ingiustificato arricchimento: la Corte afferma la sua applicabilità anche quando il contratto con la PA è nullo per difetto di forma, purché non ricorra la nullità per illiceità di un elemento essenziale o altri ostacoli alla proponibilità; l'azione è soggetta al requisito di sussidiarietà rispetto all'azione di ripetizione dell'indebito

• codice civile, art. 2042 c.c.

  Norma sulla sussidiarietà dell'azione di ingiustificato arricchimento: la Corte ribadisce che l'art. 2042 richiede che l'azione di arricchimento sia esperibile solo quando l'azione principale (es. ripetizione indebito) sia preclusa per cause intrinseche

• codice civile, art. 2033 c.c.

  Ripetizione dell'indebito: la Corte individua questa azione come il rimedio primario in caso di prestazioni eseguite in esecuzione di un contratto nullo; l'art. 2041 è ammissibile solo se la ripetizione è preclusa (es. impossibilità di restituzione in natura)

• codice civile, art. 1418 c.c.

  Disciplina della nullità dei negozi: la Corte distingue tra nullità ordinativa/formale e nullità per illiceità di elementi essenziali; quest'ultima può ostare alla proponibilità dell'azione ex art. 2041 c.c.

• legge n. 36/1994, art. 14 e d.lgs. n. 152/2006, art. 154; D.P.R. 18 luglio 2011, n. 116

  Norme sulla tariffazione del servizio idrico: la remunerazione del capitale investito era componente tariffaria per il periodo contestato, ma tale componente è un profitto d'impresa non recuperabile tramite l'indennizzo ex art. 2041 c.c.; la modifica normativa successiva non estende retroattivamente la componente all'indennizzo

• Cost., art. 97

  Richiamato nei principi di buon andamento e trasparenza dell'amministrazione; Corte afferma che tali interessi non giustificano, di per sé, l'esclusione dell'azione di ingiustificato arricchimento quando la PA sia impoverita

Massime di principio

• La nullità del contratto per difetto della forma richiesta alle PA non esclude automaticamentel'esercizio dell'azione di ingiustificato arricchimento: l'azione è ammissibile se la ripetizione dell'indebito è preclusa o impraticabile (es. impossibilità di restituire la prestazione in natura).
• L'azione ex art. 2041 c.c. è sempre sussidiaria rispetto ai rimedi previsti dal codice (soprattutto la ripetizione dell'indebito ex art. 2033 c.c.); va verificato se la tutela primaria è effettivamente esperibile prima di ricorrere all'arricchimento.
• Se la nullità deriva da illiceità di un elemento essenziale del contratto (contrasto con ordine pubblico o frode alla legge) l'azione di ingiustificato arricchimento può essere preclusa.
• L'indennizzo per ingiustificato arricchimento deve essere limitato alla minore tra l'entità dell'arricchimento e la perdita effettiva dell'impoverito; non può includere profitti di impresa o voci quali la remunerazione del capitale investito o altre componenti tipiche della tariffa che costituiscono lucro cessante.
• Quando il bene o il servizio sia stato consumato o non sia restituibile materialmente (ad es. acqua erogata), la ripetizione in natura è impraticabile e l'azione di ingiustificato arricchimento è il rimedio appropriato, con valutazione equitativa ove il danno non sia determinabile con precisione.
• Nel contenzioso con la PA è essenziale documentare i consumi e le misurazioni (letture contatori ecc.): la prova del quantum dell'arricchimento e della perdita è decisiva per la liquidazione dell'indennizzo.
• Se la fornitura è stata autorizzata in violazione delle norme contabili, la responsabilità contrattuale primaria può ricadere sui funzionari che hanno consentito la fornitura; la PA può tuttavia agire per reintegrare il proprio patrimonio se ha subito un depauperamento effettivo.
• In caso di situazioni analoghe occorre valutare preliminarmente (i) la natura della nullità contrattuale, (ii) la possibilità concreta di ripristino in natura, (iii) la misura dell'arricchimento e della perdita e (iv) l'eventuale rilevanza di interessi pubblicistici che possano escludere la tutela restitutoria.