Sentenza n. 345/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune di Padenghe sul Garda le aveva ordinato di rimuovere 37 case mobili e un container, adibiti a uso ricettivo, e di ripristinare lo stato dei luoghi. Ha dedotto: che i manufatti e l’attività di campeggio risalivano a epoca anteriore al 1° settembre 1967 e non necessitavano quindi di titolo; che l’installazione di case mobili in un campeggio costituiva edilizia libera o attività urbanisticamente irrilevante ai sensi della normativa statale e regionale; che i titoli paesaggistici ed edilizi rilasciati dal Comune di Moniga del Garda avrebbero riguardato unitariamente l’intero progetto, compresa la porzione sita a Padenghe; che, in ragione dell’Unione dei Comuni della Valtenesi e del SUAP unico, il Comune di Padenghe sarebbe stato incompetente ad adottare l’ordinanza. Ha inoltre chiesto l’accertamento della destinazione d’uso ricettiva a campeggio dei mappali siti a Padenghe e, in via subordinata, dell’obbligo delle amministrazioni di rilasciare l’autorizzazione paesaggistica. Nel corso del giudizio la ricorrente ha rimosso spontaneamente i manufatti, ha ottenuto una nuova autorizzazione paesaggistica per le opere e ha avviato un procedimento SUAP in variante al PGT.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, rilevando anzitutto che la domanda di annullamento era divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la ricorrente aveva spontaneamente eseguito l’ordinanza, nonostante la sospensione cautelare, al fine di ottenere il dissequestro dell’area e avviare nuovi procedimenti autorizzativi. Il Collegio ha comunque esaminato il merito e ha ritenuto infondata la domanda di annullamento. Dagli atti risultava che tutti i titoli autorizzativi anteriori e quelli del 2016 si riferivano esclusivamente ai mappali ubicati nel Comune di Moniga del Garda; nessun titolo paesaggistico o edilizio era stato rilasciato per la porzione sita a Padenghe. L’asserita preesistenza dei manufatti prima del 1967 non era stata provata dalla ricorrente ed era anzi smentita dalla documentazione progettuale del 2016, che descriveva le case mobili come di nuova installazione. L’onere della prova gravava sulla proprietaria in applicazione del principio di vicinanza della prova. È stata inoltre ritenuta decisiva la sottoposizione dell’area a vincolo paesaggistico, che imponeva comunque la preventiva autorizzazione paesaggistica, indipendentemente dalla qualificazione edilizia dell’intervento. Le case mobili, stabilmente destinate all’uso ricettivo per un periodo pluriennale, non erano manufatti precari sottratti al permesso di costruire; inoltre, la disciplina regionale sull’irrilevanza urbanistico-edilizia delle installazioni nei campeggi non era applicabile, poiché sulla porzione di territorio di Padenghe non risultava autorizzata alcuna struttura ricettiva e il PGT qualificava la destinazione turistica, inclusi campeggi e aree di sosta, come non ammessa. I titoli rilasciati da Moniga non potevano produrre effetti sul territorio di Padenghe, né era necessario che il Comune impugnasse incidentalmente tali titoli. Anche la domanda di accertamento è stata respinta: l’attività di campeggio sui mappali di Padenghe non era mai stata autorizzata ed era incompatibile con la pianificazione vigente. Il procedimento SUAP in variante eventualmente favorevole avrebbe potuto produrre effetti solo per il futuro, senza sanare retroattivamente l’abuso. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il fondamento dell’ordine di rimozione e ripristino dell’intervento edilizio abusivo.

• art. 3, comma 2, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee

  Le case mobili stabilmente destinate a un uso perdurante nel tempo costituiscono interventi di nuova costruzione soggetti a titolo edilizio; la precarietà dipende dalla funzione e dalla temporaneità dell’uso, non dalla mera amovibilità del manufatto.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale fondamento dell’intervento repressivo paesaggistico; l’installazione di manufatti in area vincolata richiede il previo titolo paesaggistico.

• art. 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  Individua il vincolo paesaggistico gravante sull’area in forza del decreto ministeriale del 1958.

• art. 142, comma 1, lett. b) e c), d.lgs. 42/2004

  Rileva quale ulteriore base del vincolo paesaggistico derivante dalla fascia di rispetto dei corsi d’acqua.

• art. 1, comma 6, l.r. Lombardia n. 7/2001

  Nei campeggi è consentita la presenza di allestimenti minimi utilizzabili da clienti sprovvisti di mezzi propri di pernottamento, purché in misura non superiore al trenta per cento del numero complessivo delle piazzole autorizzate

  La disciplina regionale presuppone l’esistenza di un campeggio legittimamente autorizzato e non rende irrilevanti installazioni effettuate in un’area in cui l’attività ricettiva non è autorizzata e non è compatibile con la pianificazione.

• art. 45 l.r. Lombardia n. 27/2015

  Non costituiscono attività rilevanti ai fini urbanistico-edilizi, quindi non richiedono alcun titolo abilitativo edilizio, l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali pre-ingressi, roulotte, camper, case mobili e imbarcazioni, che siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, per la sosta e il soggiorno dei turisti e conformi alle disposizioni della presente legge e del regolamento di cui all'articolo 37

  L’esenzione opera solo per installazioni conformi e collocate all’interno di strutture ricettive all’aperto legittimamente esistenti; non può essere invocata per estendere un campeggio abusivo a un’area urbanisticamente incompatibile.

• art. 8.4 NTA del Piano delle Regole del PGT del Comune di Padenghe sul Garda

  La destinazione turistica, comprese strutture extralberghiere, villaggi turistici, campeggi e aree di sosta, è qualificata come non ammessa nelle aree di salvaguardia ambientale interessate.

Massime di principio

• L’esecuzione spontanea dell’ordine di demolizione o ripristino da parte del destinatario, effettuata durante il giudizio anche per conseguire utilità ulteriori, determina il sopravvenuto difetto di interesse all’annullamento quando l’esecuzione non sia stata resa necessaria dall’atto, essendo stato sospeso in sede cautelare; resta comunque possibile esaminare il merito ove la domanda sia manifestamente infondata.
• Il proprietario che invoca la realizzazione di un manufatto in epoca anteriore al 1° settembre 1967 deve fornire una prova concreta e rigorosa della data di edificazione, in applicazione del principio di vicinanza della prova; solo la deduzione di elementi specifici trasferisce sull’amministrazione l’onere di prova contraria.
• L’installazione di case mobili o altri manufatti leggeri destinati a soddisfare esigenze permanenti e a un uso ricettivo protratto nel tempo costituisce intervento di nuova costruzione soggetto a titolo edilizio, anche se i manufatti sono amovibili o non stabilmente infissi al suolo.
• La disciplina che esclude la rilevanza urbanistico-edilizia delle case mobili collocate nelle strutture ricettive all’aperto presuppone che la struttura ricettiva sia legittimamente autorizzata e conforme alla pianificazione; essa non si applica all’installazione di manufatti in una porzione territoriale dove il campeggio non è mai stato autorizzato ed è espressamente vietato dallo strumento urbanistico.
• I titoli edilizi e paesaggistici rilasciati da un comune hanno efficacia limitata al territorio e agli immobili espressamente individuati nel provvedimento; un progetto unitario riguardante aree appartenenti a comuni diversi non consente al titolo rilasciato da uno di essi di autorizzare opere localizzate nel territorio dell’altro.
• L’eventuale approvazione successiva di una variante urbanistica o il rilascio di nuovi titoli autorizzativi per un insediamento precedentemente abusivo producono effetti ex nunc e non legittimano retroattivamente l’attività svolta in precedenza.

Come è indicizzato