Sentenza n. 2216/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante chiedeva la riforma della sentenza di primo grado, sostenendo che la vicenda amministrativa dovesse essere considerata unitariamente e che i reiterati dinieghi e annullamenti adottati dalla Soprintendenza avessero illegittimamente impedito la realizzazione di una struttura ricettiva in località Piana di Velia, Comune di Ascea. Deduceva violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, degli artt. 146 e seguenti d.lgs. 42/2004 e dell’art. 30 c.p.a., contestando la valutazione del TAR circa l’assenza della spettanza del bene della vita, dell’affidamento, della colpa dell’amministrazione e del nesso causale. Richiamava le precedenti sentenze che avevano annullato alcuni provvedimenti ministeriali per difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che tali illegittimità non fossero meramente formali e che il progetto, ove correttamente esaminato, sarebbe stato autorizzato prima dell’entrata in vigore della l.r. Campania n. 5/2005. Deduceva inoltre che l’intervento dovesse essere considerato di interesse pubblico e che la delibera comunale del 2017 avesse riconosciuto tale natura. Quanto al danno da ritardo, sosteneva che il ritardo amministrativo avesse impedito il conseguimento dell’utilità richiesta. Il Ministero chiedeva il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, compensando le spese. Ha ribadito che l’illegittimità e l’annullamento di un provvedimento non determinano automaticamente la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione: il danneggiato deve provare, oltre alla condotta illegittima e al danno, il nesso causale e soprattutto la spettanza del bene della vita, mediante una prognosi concreta sulla fondatezza dell’istanza. Nel caso esaminato, le precedenti sentenze di annullamento avevano rilevato vizi di istruttoria e motivazione, senza accertare che l’intervento fosse autorizzabile né riconoscere la spettanza dell’utilità finale; esse avevano lasciato integra la discrezionalità della Soprintendenza. Inoltre, la l.r. Campania n. 5/2005 aveva introdotto un regime di assoluta inedificabilità, derogabile soltanto per opere pubbliche o di interesse pubblico, purché approvate dalle competenti Soprintendenze. La deroga è stata interpretata restrittivamente: l’opera deve essere oggettivamente ed esclusivamente finalizzata al soddisfacimento di un interesse generale. Una struttura alberghiera esercitata da privati, pur potendo presentare profili di utilità collettiva, mantiene natura prevalentemente imprenditoriale e privatistica e non rientra nella deroga. La successiva delibera comunale, avente carattere ricognitivo, non poteva attribuire ex novo la natura di opera di interesse pubblico a un’attività che non la possedeva. Mancando quindi la spettanza del bene della vita, è stata esclusa sia la domanda risarcitoria per illegittimo esercizio del potere sia quella per danno da ritardo, che presuppone comunque la possibilità di conseguire l’utilità richiesta. Le censure relative a colpa, affidamento e ulteriori elementi della responsabilità sono state dichiarate assorbite.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  L’azione risarcitoria per lesione di interessi legittimi richiede la prova della condotta illegittima, del danno ingiusto, del nesso causale e della spettanza del bene della vita.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato che agisce per il risarcimento davanti al giudice amministrativo deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità; nei giudizi risarcitori non opera il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• art. 2, comma 2, l.r. Campania n. 5/2005

  Restano esclusi dal divieto le opere pubbliche e di interesse pubblico, a condizione che i progetti siano approvati anche dalle competenti soprintendenze.

  La deroga al divieto di inedificabilità assoluta è eccezionale e va interpretata restrittivamente; riguarda soltanto opere esclusivamente finalizzate alla realizzazione di un interesse generale, non attività alberghiere di natura imprenditoriale e privatistica.

• art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici

  Il richiamo è utilizzato come criterio interpretativo per distinguere le opere effettivamente destinate alla collettività dalle attività private solo strumentalmente collegate a un interesse generale.

• art. 1, comma 1-ter, l. n. 241/1990

  Il concetto funzionale di pubblica amministrazione consente, in astratto, di riconoscere rilevanza anche a soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative; ciò non elimina però il requisito oggettivo dell’esclusiva destinazione dell’opera all’interesse generale.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell’amministrazione per illegittimo esercizio del potere ha natura aquiliana e richiede la prova concreta di tutti gli elementi dell’illecito.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disciplina dell’autorizzazione paesaggistica è richiamata nel quadro delle censure relative all’esercizio dei poteri della Soprintendenza, senza che il Consiglio di Stato fondi su tale disposizione l’accoglimento dell’appello.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo per difetto di istruttoria o motivazione non dimostra, da solo, che il privato avrebbe conseguito il bene della vita e non fonda automaticamente il diritto al risarcimento: occorre una prognosi concreta e positiva sulla spettanza dell’utilità finale.
• Nelle azioni risarcitorie proposte davanti al giudice amministrativo, il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, inclusi la spettanza del bene della vita e il nesso causale; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non sostituisce l’onere probatorio della parte.
• Il risarcimento del danno da ritardo presuppone che, anche se tardivamente, il privato avrebbe avuto titolo a conseguire l’utilità richiesta; se il bene della vita era comunque precluso dall’ordinamento, il ritardo non è risarcibile.
• Le deroghe a un regime di assoluta inedificabilità devono essere interpretate restrittivamente e operano soltanto per opere oggettivamente ed esclusivamente finalizzate alla realizzazione di un interesse generale. Non è sufficiente che un’attività privata presenti riflessi o utilità collettive.
• Una delibera comunale meramente ricognitiva non può attribuire la natura di opera di interesse pubblico a un intervento che, per le sue caratteristiche oggettive, costituisce attività imprenditoriale e privatistica.

Come è indicizzato