Sentenza n. 394/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria ha appellato la sentenza del TAR Puglia, Lecce, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione. Con il primo motivo ha contestato la ritenuta insufficienza della prova circa la realizzazione del fabbricato principale anteriormente al 1° settembre 1967, invocando una dichiarazione contenuta negli atti notarili di compravendita, le risultanze catastali e perizie tecniche. Con il secondo motivo ha sostenuto che la copertura in metallo e policarbonato destinata a cucina-lavanderia e il pergolato fossero opere di edilizia libera o comunque precarie, non stabilmente infisse e collocate in area pertinenziale. Con il terzo motivo ha dedotto carenza di istruttoria e di motivazione dell’ordinanza, anche in ragione degli elementi prodotti e della situazione di urbanizzazione dell’area. Con il quarto motivo ha lamentato la violazione del principio di proporzionalità e la mancata considerazione del contesto urbanistico consolidato, della destinazione abitativa dell’immobile e della tutela del domicilio. In via subordinata, soltanto in appello e con memoria, ha chiesto l’adozione di misure alternative, compresa la riduzione della demolizione alle sole opere abusive.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l’onere di provare con documentazione certa e univoca la realizzazione ante 1967 grava sul privato. Le dichiarazioni del venditore inserite negli atti notarili erano prive di efficacia probatoria decisiva, essendo dichiarazioni de relato rese da soggetti che non avevano realizzato il manufatto; il notaio ne aveva attestato soltanto la provenienza, non la veridicità. Inoltre, l’atto del 2012 descriveva un’abitazione di consistenza inferiore rispetto a quella accertata nel 2022, mentre la categoria catastale A/5, una fotografia del 1972 e una fotografia aerea del 1968 di qualità insufficiente non dimostravano l’esistenza dell’edificio nella consistenza attuale anteriormente al 1967. Il secondo motivo è stato respinto perché la copertura in metallo e policarbonato aveva creato un vano chiuso destinato a esigenze abitative stabili, quindi un nuovo volume soggetto a titolo edilizio. Il pergolato, essendo coperto superiormente con elementi fissi o non facilmente amovibili, costituiva una tettoia e non un’opera libera. Il terzo motivo è stato respinto poiché l’ordinanza di demolizione, atto vincolato, era sufficientemente motivata mediante la descrizione analitica delle opere, l’indicazione della loro abusività e dei vincoli gravanti sull’area. Non rilevano, ai fini della motivazione, il tempo trascorso, l’affidamento del privato o l’urbanizzazione del contesto. Il quarto motivo è stato respinto perché, una volta accertato l’abuso, l’amministrazione deve ordinare la demolizione senza ponderare la sanabilità astratta, la destinazione residenziale o il contesto urbanistico; l’eventuale sanatoria deve essere richiesta dal privato ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001. È stata inoltre rilevata la non decisività della tutela del domicilio ex art. 8 CEDU, trattandosi di casa di villeggiatura, e comunque la prevalenza della tutela del paesaggio e del corretto uso del territorio. La domanda subordinata di riduzione dell’ordine di demolizione è stata dichiarata inammissibile perché nuova e perché il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nella determinazione del contenuto del provvedimento ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. La ricorrente è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Accertata la realizzazione di opere abusive in assenza di titolo edilizio, l’amministrazione ha il dovere di ordinare la demolizione; l’ordine ha natura vincolata e non richiede una valutazione discrezionale di proporzionalità, sanabilità astratta o destinazione residenziale.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’eventuale richiesta di accertamento di conformità e di sanatoria costituisce facoltà del privato e non condiziona l’adozione dell’ordinanza di demolizione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nella determinazione del contenuto del provvedimento, né adottare in appello una riduzione dell’ordine demolitorio richiesta per la prima volta.

• art. 8 CEDU

  La tutela del domicilio non prevale automaticamente sull’interesse pubblico alla tutela del paesaggio, dell’ambiente e del corretto uso del territorio in presenza di un abuso edilizio consapevolmente realizzato in area vincolata.

• art. 2700 c.c.

  L’atto pubblico fa piena prova della provenienza della dichiarazione resa davanti al pubblico ufficiale, ma non della veridicità del contenuto dichiarativo meramente recepito dal notaio.

Massime di principio

• L’onere di provare con documentazione certa, oggettiva e univoca la realizzazione di un manufatto anteriormente al 1° settembre 1967 grava sul privato che invoca tale circostanza; in mancanza di prova sufficiente, l’amministrazione deve applicare l’art. 31 d.P.R. 380/2001.
• Le dichiarazioni sostitutive o le dichiarazioni di terzi fondate su conoscenza indiretta non dimostrano da sole l’epoca di realizzazione di un abuso edilizio e possono soltanto corroborare risultanze documentali oggettive e univoche.
• La provenienza da un atto pubblico di una dichiarazione relativa all’epoca di costruzione non attribuisce veridicità al suo contenuto quando il pubblico ufficiale si sia limitato a riceverla e ad attestarne la provenienza.
• La precarietà di un manufatto edilizio si valuta in base alla funzione e all’uso cui è destinato, non in base ai materiali utilizzati; un’opera destinata a esigenze abitative stabili non è precaria anche se realizzata con materiali leggeri.
• Un pergolato normalmente non necessita di titolo edilizio quando è aperto e destinato a ombreggiare o sostenere piante; se viene coperto, anche parzialmente, con una struttura non facilmente amovibile, è assimilato a una tettoia e richiede il titolo edilizio previsto per tale intervento.
• L’ordinanza di demolizione è sufficientemente motivata quando descrive le opere abusive e indica l’assenza del titolo edilizio e gli eventuali vincoli dell’area; non sono necessarie specifiche valutazioni sul tempo trascorso, sull’affidamento del privato, sull’urbanizzazione del contesto, sulla proporzionalità della demolizione o sulla sanabilità astratta dell’opera.

Come è indicizzato