Sentenza n. 5186/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le società appellanti contestavano la sentenza del TAR che aveva respinto l'impugnazione del decreto ministeriale del 5 settembre 2019, attuativo dell'art. 28 del d.l. n. 34/2019, e del successivo decreto dirigenziale del 23 aprile 2021, con cui era stata accertata la loro decadenza dai benefici concessi nell'ambito del Patto territoriale delle Aci per mancata presentazione, entro sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto attuativo, delle dichiarazioni sostitutive attestanti l'ultimazione degli interventi e le spese sostenute. Le appellanti deducevano: travisamento dei motivi di primo grado e violazione dell'art. 40 c.p.a.; erronea interpretazione dell'art. 28 del d.l. n. 34/2019 quanto al termine di sessanta giorni per l'adozione del decreto attuativo; violazione dei principi di giusto procedimento, buon andamento, proporzionalità, semplificazione, non aggravamento, correttezza e buona fede; eccesso di potere per manifesta ingiustizia; violazione del d.m. 4 agosto 1997; omessa pronuncia ex art. 112 c.p.c. sulle ulteriori censure; illegittimità della decadenza perché le dichiarazioni erano state comunque presentate, seppure tardivamente, e l'amministrazione disponeva già della documentazione necessaria; violazione dell'obbligo di comunicazione diretta alle imprese, individuate e identificabili, essendo stata effettuata soltanto la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, accompagnata da comunicati e sollecitazioni; sproporzione della decadenza rispetto al carattere meramente formale dell'adempimento; infine, erroneità della condanna alle spese disposta dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto i due termini previsti dall'art. 28 del d.l. n. 34/2019: quello assegnato al Ministero per emanare il decreto attuativo, qualificato come ordinatorio, e quello assegnato alle imprese per presentare le dichiarazioni sostitutive, qualificato come perentorio. La scadenza del primo termine non priva l'amministrazione del potere di adottare il decreto e non rende inesigibile la successiva decadenza. La decadenza è legale, oggettiva e automatica, mentre il provvedimento amministrativo che la accerta ha natura meramente dichiarativa; le ragioni soggettive del ritardo non assumono rilievo. Le imprese erano tenute a monitorare la Gazzetta Ufficiale, poiché la pubblicazione costituiva modalità informativa sufficiente e non eccessivamente gravosa; comunicati stampa e sollecitazioni agli uffici e al Comune hanno comunque assicurato un'ampia pubblicità. Non sussisteva quindi un obbligo di comunicazione individuale né un affidamento tutelabile a presentare le dichiarazioni oltre il termine. Sono state ritenute infondate anche le censure di sproporzione, buon andamento, semplificazione, non aggravamento e buona fede, poiché il termine perentorio e la relativa decadenza erano direttamente stabiliti dalla legge. Il quinto motivo, compresa la censura di omessa pronuncia, è stato respinto perché riproponeva questioni già esaminate e infondate. È stata inoltre confermata la condanna alle spese secondo soccombenza, liquidate in euro 4.500 complessivi a favore del Ministero, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 28 d.l. 34/2019, convertito dalla l. 58/2019

  Per la definitiva chiusura dei procedimenti relativi alle agevolazioni concesse nell'ambito dei patti territoriali e dei contratti d'area [...] le imprese beneficiarie presentano dichiarazioni sostitutive [...] I contenuti specifici, i termini, le modalità e gli schemi per la presentazione delle predette dichiarazioni sono individuati con decreto del Ministro dello sviluppo economico da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. [...] Per l'insieme delle imprese che non presentano le dichiarazioni sostitutive sopra indicate, entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del predetto decreto, il Ministero dello sviluppo economico accerta la decadenza dai benefici [...] con salvezza degli importi già erogati

  Il termine per l'adozione del decreto ministeriale è ordinatorio; il termine per la presentazione delle dichiarazioni sostitutive è perentorio e comporta una decadenza legale, oggettiva e automatica, accertata con provvedimento meramente dichiarativo.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000

  attestanti in particolare l'ultimazione dell'intervento agevolato e le spese sostenute per la realizzazione dello stesso

  Individuano la forma delle dichiarazioni sostitutive richieste alle imprese nell'ambito della procedura semplificata di chiusura dei procedimenti agevolativi.

• art. 40 c.p.a.

  Richiamato dalle appellanti in relazione al contenuto del ricorso e al preteso travisamento dei motivi di primo grado; la censura è stata respinta.

• art. 3 c.p.a.

  Richiamato dalle appellanti con riguardo al vizio di motivazione; le relative doglianze sono state ritenute infondate.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello delle censure non accolte o non esaminate in primo grado; le censure riproposte sono state comunque respinte nel merito.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato, quale parametro applicabile al processo amministrativo, per la denunciata omessa pronuncia; il Consiglio di Stato ha escluso il vizio, rilevando che le questioni erano state esaminate o risultavano infondate.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalle appellanti in relazione a buon andamento e imparzialità; il Consiglio di Stato ha escluso che tali principi impedissero l'applicazione della decadenza legale.

• d.m. Ministero del Tesoro 4 agosto 1997

  Richiamato dalle appellanti quale disciplina della documentazione necessaria per l'erogazione del saldo; il suo richiamo non incide sulla distinta decadenza derivante dalla mancata presentazione tempestiva delle dichiarazioni sostitutive previste dall'art. 28 del d.l. n. 34/2019.

Massime di principio

• Quando una legge prevede un termine per l'amministrazione per adottare un atto attuativo, in assenza di un'espressa previsione decadenziale o di effetti estintivi del potere, tale termine ha natura ordinatoria: la sua scadenza non determina l'illegittimità dell'atto tardivo né priva l'amministrazione del potere di provvedere.
• La natura perentoria di un termine amministrativo deve risultare da un'espressa previsione normativa oppure dagli effetti decadenziali normativamente collegati alla sua scadenza; in mancanza di elementi certi, il termine deve essere qualificato come ordinatorio.
• Quando la legge stabilisce che i beneficiari decadono dai benefici se non presentano entro un termine le dichiarazioni richieste, la decadenza è legale, oggettiva e automatica; il successivo provvedimento amministrativo ha natura meramente dichiarativa e non richiede una valutazione discrezionale delle ragioni del ritardo.
• Il mancato rispetto del termine ordinatorio assegnato all'amministrazione per adottare il decreto attuativo non rende inesigibile il termine perentorio successivamente assegnato ai privati per adempiere, né impone di per sé una comunicazione individuale del nuovo termine.
• La pubblicazione in Gazzetta Ufficiale può costituire modalità informativa sufficiente per rendere conoscibile un termine perentorio previsto da una disciplina generale, quando l'onere di consultazione non sia eccessivamente gravoso e l'amministrazione abbia assicurato adeguata pubblicità dell'atto.
• I principi di buon andamento, proporzionalità, semplificazione e non aggravamento non consentono di disapplicare una decadenza espressamente stabilita dalla legge per la mancata osservanza di un termine perentorio.

Come è indicizzato