Sentenza n. 1645/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato in Italia il 18 agosto 2025 in forza di nulla osta al lavoro subordinato e del conseguente visto d’ingresso, aveva presentato il 27 agosto 2025 un’istanza per ottenere la fissazione dell’appuntamento presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e l’ordine di provvedere entro trenta giorni. Il Ministero ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardivo deposito, sostenendo che il termine decorresse dalla prima notificazione, perfezionatasi il 7 aprile 2026, anziché dalla seconda notificazione del 4 maggio 2026. Nel merito ha sostenuto che l’istanza non fosse validamente presentata perché trasmessa da un indirizzo PEC non riconducibile al ricorrente, indirizzata a una casella non certificata e priva di sottoscrizione riferibile all’interessato. Il ricorrente ha dedotto, in sostanza, l’obbligo della Prefettura di fissare l’appuntamento secondo il modello procedimentale previgente.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità. Richiamando il principio dell’Adunanza Plenaria n. 6/2022, ha affermato che la notificazione del ricorso, se non seguita dal deposito, non instaura il giudizio e non consuma il potere di azione; pertanto, finché non è decorso il termine per agire, è possibile rinnovare la notificazione e depositare il ricorso, con decorrenza del termine di deposito dalla notificazione concretamente introduttiva del giudizio. Nel merito, il TAR ha ricostruito la riforma dell’art. 22, comma 6, d.lgs. n. 286/1998, rilevando che essa ha soppresso la convocazione fisica del lavoratore e del datore di lavoro presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, sostituendola con la sottoscrizione diretta, anche digitale, e la trasmissione telematica del contratto da parte del datore di lavoro. Di conseguenza, non sussiste più l’obbligo della Prefettura di fissare l’appuntamento richiesto. Tuttavia, l’Amministrazione resta tenuta, ai sensi dell’art. 2, comma 1, l. 241/1990, a concludere con un provvedimento espresso il procedimento originato dall’istanza, anche qualora questa chieda un adempimento non più previsto dalla legge. Il provvedimento può essere redatto in forma semplificata e deve spiegare il mutamento normativo e le fasi procedimentali applicabili. Le irregolarità relative alla provenienza, alla sottoscrizione o alla modalità di trasmissione dell’istanza non giustificano il silenzio, potendo eventualmente fondare un provvedimento espresso di irricevibilità o inammissibilità. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti della declaratoria di illegittimità del silenzio e dell’ordine alla Prefettura di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni. Non è stata immediatamente nominata un commissario ad acta, riservandone la nomina a un’eventuale successiva istanza in caso di inadempimento. Il Ministero è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato, ove versato.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Disciplinano l’azione avverso il silenzio e consentono al giudice di accertare l’illegittimità dell’inerzia e ordinare all’Amministrazione di provvedere.

• artt. 45 e 87 c.p.a.

  La notificazione non seguita dal tempestivo deposito non instaura il giudizio; nel rito sul silenzio il termine di deposito decorre dalla notificazione del ricorso concretamente introdotto in giudizio.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

  Anche quando l’istanza sollecita un adempimento non più previsto dall’ordinamento, l’Amministrazione deve adottare un provvedimento espresso, eventualmente in forma semplificata, anziché rimanere inerte.

• art. 22, comma 6, d.lgs. 286/1998

  Entro quindici giorni dalla data di ingresso del lavoratore straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore straniero sottoscrivono [...] il contratto di soggiorno [...] [che] è trasmesso in via telematica [...] allo sportello unico per l’immigrazione.

  La disciplina vigente ha sostituito la convocazione fisica presso lo Sportello Unico con la sottoscrizione diretta del contratto e la sua trasmissione telematica.

• art. 22, comma 5-ter, d.lgs. 286/1998

  Il nulla osta al lavoro è, altresì, rifiutato ovvero, nel caso sia stato rilasciato, è revocato [...] qualora il contratto di soggiorno [...] non sia trasmesso [...] salvo che il ritardo sia dipeso da cause di forza maggiore o comunque non imputabili al lavoratore.

  La revoca del nulla osta non può fondarsi automaticamente sulla mancata trasmissione del contratto, ma richiede l’accertamento dell’imputabilità dell’omissione al lavoratore.

• art. 22, comma 6-bis, d.lgs. 286/1998

  Nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale.

  La mancata sottoscrizione del contratto non produce automaticamente effetti ostativi alla posizione dello straniero, che conserva la possibilità di lavorare nelle more del perfezionamento degli adempimenti.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.lgs. 286/1998

  Prevede la conferma, da parte del datore di lavoro, dell’interesse all’assunzione prima del rilascio del visto, anticipando la verifica della persistenza della volontà assuntiva.

• art. 7 l. 241/1990

  Prima della revoca del nulla osta per mancata trasmissione del contratto, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio con lo straniero, consentendogli di dimostrare la non imputabilità dell’omissione.

• art. 97 Cost.

  I principi di trasparenza, leale collaborazione e buona amministrazione impongono all’Amministrazione di rendere conoscibili le ragioni giuridiche del mancato accoglimento dell’istanza.

• art. 99 c.p.a.

  Il giudice richiama il principio di diritto enunciato dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 6/2022 sulla necessità del deposito ai fini dell’instaurazione del giudizio.

Massime di principio

• La notificazione del ricorso amministrativo non instaura, da sola, il giudizio: la litispendenza si perfeziona con il successivo deposito. Se il primo ricorso notificato non viene depositato, la parte può rinnovare la notificazione del medesimo atto e depositarlo entro il termine decadenziale, senza che la seconda notificazione costituisca un nuovo gravame.
• A seguito della riforma dell’art. 22, comma 6, d.lgs. 286/1998, la convocazione fisica del lavoratore straniero e del datore di lavoro presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno non costituisce più una fase necessaria del procedimento, essendo stata sostituita dalla sottoscrizione diretta del contratto e dalla sua trasmissione telematica.
• L’istanza diretta a ottenere un adempimento non più previsto dalla legge non esonera l’Amministrazione dal dovere di provvedere ai sensi dell’art. 2, comma 1, l. 241/1990: l’Amministrazione deve adottare un provvedimento espresso, anche semplificato, che illustri il mutamento normativo e le modalità procedimentali vigenti.
• Eventuali irregolarità nella provenienza, nella sottoscrizione o nella trasmissione telematica dell’istanza non legittimano il silenzio dell’Amministrazione. Tali irregolarità possono, se accertate, giustificare un provvedimento espresso di irricevibilità o inammissibilità, ma non l’omissione di qualsiasi riscontro.
• La mancata trasmissione telematica del contratto di soggiorno non consente la revoca automatica del nulla osta al lavoro: l’Amministrazione deve verificare se l’omissione sia imputabile al lavoratore, instaurando il contraddittorio e valutando anche circostanze riconducibili al datore di lavoro o la disponibilità di un diverso datore, nei limiti consentiti dalla disciplina vigente.

Come è indicizzato