Sentenza n. 102/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Autorità ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo l’erronea esclusione dell’abuso di posizione dominante commesso dalla federazione sportiva nei mercati dell’organizzazione di manifestazioni calcistiche giovanili agonistiche e ludico-amatoriali. I motivi d’appello hanno riguardato: l’irrilevanza, ai fini antitrust, della mancata impugnazione dei comunicati federali davanti agli organi di giustizia sportiva; la rilevanza oggettiva dei comunicati quali strumenti di una strategia escludente; la mancata stipula delle convenzioni con gli enti di promozione sportiva e la portata delle condizioni imposte dalla federazione; la definizione dell’attività agonistica mediante il solo criterio dell’età; la sproporzione e l’assenza di criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori per le autorizzazioni; infine, l’erroneità della valutazione del TAR circa l’assenza di effetti anticoncorrenziali concreti. La federazione aveva sostenuto che la propria regolazione fosse giustificata dalle prerogative dell’ordinamento sportivo e dalla tutela della salute degli atleti, nonché che i dati economici dimostrassero l’assenza di effetti escludenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso introduttivo della federazione contro la delibera sanzionatoria dell’Autorità. Ha ritenuto irrilevante, ai fini dell’applicazione dell’art. 102 TFUE, la mancata impugnazione dei comunicati federali davanti alla giustizia sportiva: l’Autorità può valutarli autonomamente sotto il profilo antitrust, senza che il relativo potere dipenda dalle iniziative dei soggetti lesi. La regolazione federale è stata valutata oggettivamente nel suo contesto economico e nei suoi effetti, rilevando che dapprima aveva vietato in modo assoluto la partecipazione delle società affiliate alle attività degli enti di promozione sportiva, poi l’aveva subordinata alla stipula di convenzioni e infine anche ad autorizzazioni federali. Il Consiglio di Stato ha considerato la mancata stipula delle convenzioni un elemento della strategia escludente, poiché aveva consentito alla federazione di mantenere una regolazione unilaterale e limitativa, difforme dal modello predisposto dal CONI e idonea a comprimere l’attività degli enti concorrenti. Ha inoltre escluso che il Regolamento CONI imponesse la regolazione adottata dalla federazione: l’obbligo di convenzionamento riguardava l’attività agonistica, mentre i comunicati avevano inciso anche sulle attività ludico-amatoriali e promozionali. La nozione di attività agonistica non può essere fondata sul solo superamento dei dodici anni: l’età costituisce una soglia minima di accesso, ma occorre considerare anche l’organizzazione dell’attività e le caratteristiche intrinseche della prestazione, quali il carattere sistematico e continuativo e il livello della prestazione. La regolazione non è stata ritenuta oggettivamente giustificata dalla tutela della salute, dall’integrità degli atleti o dai valori dello sport, né proporzionata, poiché la federazione non aveva indicato criteri medico-sanitari o altri criteri oggettivi per le autorizzazioni e aveva esteso le limitazioni oltre quanto necessario. Quanto agli effetti anticoncorrenziali, il Collegio ha ritenuto sufficiente la dimostrata idoneità della condotta a precludere ai tesserati federali la partecipazione alle attività degli enti di promozione sportiva e a limitare l’operatività di questi ultimi; i dati relativi alla crescita dei tesserati e ai risultati economici degli enti non dimostravano l’inidoneità della condotta a produrre effetti escludenti. Le questioni sulla durata dell’infrazione e sulla quantificazione della sanzione non sono state esaminate perché non ritualmente riproposte in appello. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 102 TFUE

  Il divieto di abuso di posizione dominante nel mercato interno o in una parte sostanziale di esso.

  L’abuso è valutato autonomamente sotto il profilo concorrenziale, indipendentemente dalla liceità della condotta secondo altri ordinamenti di settore. È sufficiente la capacità della pratica di produrre un effetto escludente mediante mezzi diversi da quelli della concorrenza basata sui meriti; non è necessario dimostrare un effetto escludente già concretamente realizzato, purché la capacità sia provata con elementi tangibili.

• artt. 101, 102 e 106 TFUE

  Le regole adottate da associazioni sportive possono ricadere nell’ambito del diritto della concorrenza quando incidono su un’attività economica. Il potere di autorizzare o negare l’accesso al mercato deve essere disciplinato da criteri materiali trasparenti, chiari e precisi, non discriminatori e soggetti a controllo effettivo.

• art. 33, comma 7, Cost.

  La Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme.

  La tutela costituzionale dello sport può giustificare esigenze di protezione della salute, ma non legittima automaticamente una regolazione federale che incida sui mercati economici e limiti sproporzionatamente l’attività di operatori concorrenti.

• art. 20 Statuto CONI

  Riconosce alle federazioni sportive autonomia tecnica, organizzativa e gestionale, nel rispetto dei principi di partecipazione, uguaglianza e pari opportunità e sotto la vigilanza del CONI.

• art. 23 Statuto CONI

  Individua le attività federali aventi valenza pubblicistica e stabilisce che, anche nell’esercizio di tali attività, le federazioni operino secondo imparzialità e trasparenza, senza modificare l’ordinario regime privatistico dei singoli atti.

• art. 28 Statuto CONI

  Prevede la possibilità di convenzioni tra federazioni sportive ed enti di promozione sportiva per il conseguimento delle rispettive finalità.

• art. 2 Regolamento CONI EPS 2014

  Il convenzionamento con le federazioni è previsto per le attività agonistiche di prestazione, mentre non è previsto per le attività promozionali, amatoriali e ludico-motorie; le federazioni non possono estendere unilateralmente tale condizione a ogni attività organizzata dagli enti di promozione sportiva.

• D.M. Ministero della Salute 18 febbraio 1982

  Demanda all’ordinamento sportivo la qualificazione dell’attività agonistica e stabilisce soglie minime di età per l’accesso all’agonismo, senza rendere agonistica ogni attività svolta oltre tali soglie.

• circolare Ministero della Salute n. 7/1983

  Indica che l’attività agonistica è praticata sistematicamente o continuativamente, in forme organizzate, per il conseguimento di prestazioni sportive di un certo livello; la competizione, da sola, non è sufficiente a qualificare l’attività come agonistica.

• D.M. 24 aprile 2013, art. 2

  Definisce l’attività amatoriale come attività ludico-motoria finalizzata al benessere psicofisico; il riferimento ai soggetti non tesserati non implica che ogni attività svolta da tesserati sia necessariamente agonistica.

• art. 101, par. 3, TFUE

  Le restrizioni della concorrenza possono beneficiare dell’esenzione solo se ricorrono tutte le condizioni previste dalla disposizione; gli obiettivi legittimi e l’assenza di intenzione anticoncorrenziale non bastano per escludere l’applicazione delle regole di concorrenza.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le questioni e i motivi assorbiti in primo grado devono essere ritualmente riproposti in appello; in mancanza, restano estranei alla cognizione del giudice d’appello.

• art. 26 c.p.a.

  Consente la regolazione delle spese del giudizio secondo i criteri applicabili al processo amministrativo.

Massime di principio

• La liceità di una condotta secondo le regole di un ordinamento settoriale, compreso quello sportivo, non esclude la sua valutazione autonoma ai sensi dell’art. 102 TFUE: una condotta settorialmente lecita può costituire elemento di un abuso di posizione dominante se, considerata nel contesto economico, utilizza mezzi diversi dalla concorrenza basata sui meriti e presenta capacità escludente.
• L’applicazione dell’art. 102 TFUE non è subordinata all’impugnazione degli atti o dei regolamenti da parte dei soggetti lesi, né alla previa verifica della loro illegittimità da parte degli organi dell’ordinamento settoriale. L’Autorità antitrust può valutare autonomamente la portata economica e anticoncorrenziale di tali atti.
• Quando un’impresa in posizione dominante dispone del potere di autorizzare o negare l’accesso di concorrenti a un mercato, tale potere deve essere disciplinato da criteri materiali trasparenti, chiari, precisi e non discriminatori, nonché da procedure trasparenti e controllabili; in mancanza, il potere può risultare incompatibile con gli artt. 102 e 106 TFUE già per le modalità del suo esercizio.
• La soglia anagrafica minima per l’accesso all’attività agonistica è un presupposto per lo svolgimento dell’agonismo, ma non costituisce da sola il criterio definitorio dell’attività agonistica. La qualificazione richiede anche la considerazione dell’organizzazione dell’attività e delle caratteristiche intrinseche della prestazione, quali sistematicità, continuità e livello tecnico.
• Gli obiettivi legittimi di tutela della salute, integrità degli atleti e correttezza della competizione possono giustificare una regolazione sportiva incidente sulla concorrenza solo se la misura è effettivamente necessaria, fondata su criteri oggettivi e proporzionata. Un limite meramente anagrafico o un’autorizzazione priva di criteri medico-sanitari e procedurali non dimostrano, da soli, la necessità e proporzionalità della restrizione.
• Per accertare un abuso di posizione dominante non è indispensabile dimostrare che la condotta abbia già prodotto la completa espulsione dei concorrenti o una riduzione dei loro tesserati: è sufficiente provare, con elementi tangibili e non meramente ipotetici, la capacità effettiva della pratica di restringere la concorrenza basata sui meriti. Dati aggregati sulla crescita dei concorrenti o sui loro risultati economici non escludono tale capacità se non sono causalmente riferibili alla condotta.

Come è indicizzato