Sentenza n. 2285/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Piemonte che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza con cui il Comune aveva ingiunto la demolizione di opere realizzate in difformità dalla DIA n. 163/2006 su area a destinazione agricola. I primi quattro motivi hanno contestato la qualificazione edilizia delle opere e la necessità del permesso di costruire: le quattro tettoie, secondo l’appellante, sarebbero state opere precarie o accessorie assoggettabili a SCIA o ad autorizzazione edilizia semplificata; il fabbricato adibito a cucina e l’edificio destinato ad abitazione sarebbero stati manufatti preesistenti sottoposti a manutenzione straordinaria, senza creazione di nuovi volumi; la pavimentazione esterna in ghiaia sarebbe stata un’opera edilizia minore, assoggettabile alla sola sanzione pecuniaria; il cordolo in muratura avrebbe avuto mera funzione estetica e delimitativa, senza rilevanza urbanistica. Sono stati dedotti violazione degli artt. 6, 22, 31, 34 e 37 d.P.R. 380/2001, delle norme regionali piemontesi, travisamento dei fatti, carenza ed erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione. I motivi dal quinto al settimo hanno contestato la parte della sentenza relativa all’acquisizione gratuita dell’area ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, sostenendo l’attualità e la concretezza dell’interesse a impugnare, l’intervenuta demolizione spontanea di alcune opere, l’erronea estensione dell’area acquisibile e la mancata valutazione della possibilità di conservare le opere. L’ottavo motivo ha denunciato violazione degli artt. 7, 8 e 13 l. 241/1990, difetto di motivazione e lesione delle garanzie partecipative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza di primo grado, con condanna dell’appellante alle spese, liquidate in euro 3.000. In via preliminare ha rilevato che l’interesse alla decisione era dubbio, poiché l’ordinanza del 2016 era stata seguita da un successivo provvedimento di acquisizione dell’area, autonomamente impugnato; ha tuttavia esaminato il merito. Quanto alle tettoie, ha ritenuto che, per consistenza, volume, stabilità, alterazione della sagoma e funzionalità rispetto agli immobili, esse costituissero opere permanenti e nuove volumetrie, non dimostrate come precarie, tali da richiedere il permesso di costruire. La disciplina regionale invocata non era comunque applicabile, essendo stata abrogata prima dell’accertamento. Quanto ai manufatti destinati a cucina e abitazione, l’appellante non ha fornito prova della loro preesistenza; la realizzazione e lo spostamento della cucina avevano comunque determinato un nuovo e significativo volume e la modifica della sagoma, con conseguente necessità del permesso di costruire. La destinazione agricola dell’area e l’abusività dell’edificio principale confermavano l’illegittimità dell’intervento. La pavimentazione in ghiaia, realizzata con sistema autobloccante, aveva prodotto una trasformazione stabile del territorio incompatibile con la destinazione agricola. Inoltre, le opere abusive devono essere valutate unitariamente e non atomisticamente, considerando l’impatto complessivo del loro insieme. La stessa valutazione unitaria è stata applicata al cordolo, che aveva determinato una trasformazione permanente e visivamente significativa del territorio, incompatibile con l’uso agricolo. I motivi relativi all’acquisizione sono stati ritenuti privi di interesse attuale: l’ordinanza di demolizione aveva soltanto preannunciato l’acquisizione, subordinandola al decorso del termine di novanta giorni e all’accertamento dell’inottemperanza; le contestazioni avrebbero potuto essere proposte contro il successivo ed effettivo provvedimento acquisitivo. Quanto alla motivazione e alla partecipazione, l’ordinanza esponeva sufficientemente l’abusività delle opere, la destinazione agricola e la necessità del permesso di costruire. In base alla giurisprudenza dell’Adunanza plenaria n. 8/2017, l’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato incidente su un illecito permanente, non deve dettagliare ulteriormente le ragioni dell’interesse pubblico. Le precedenti occasioni di contraddittorio avevano inoltre realizzato lo scopo della partecipazione; in ogni caso, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’acquisizione gratuita dell’area presuppone il decorso del termine per demolire e il successivo accertamento dell’inottemperanza; la mera previsione contenuta nell’ordinanza di demolizione non costituisce ancora un provvedimento acquisitivo efficace e lesivo.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Richiamato nel quadro delle sanzioni edilizie applicabili alle opere realizzate in difformità dal titolo.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA non è sufficiente per interventi che comportino nuove volumetrie, nuove superfici utili o alterazioni significative della sagoma tali da richiedere il permesso di costruire.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Le opere non possono essere ricondotte all’edilizia libera quando realizzate in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia, in particolare su area agricola.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dall’appellante in relazione alla pretesa applicabilità della sanzione pecuniaria per interventi eseguibili mediante SCIA; la tesi è stata respinta in ragione della necessità del permesso di costruire.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza di demolizione risultava sufficientemente motivata mediante l’indicazione dell’abusività delle opere, della destinazione agricola dell’area e della necessità del permesso di costruire.

• artt. 7, 8 e 13 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non sono state ritenute violate, poiché la parte aveva già avuto plurime occasioni di contraddittorio e lo scopo partecipativo era stato comunque raggiunto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio partecipativo non determina l’annullamento quando, trattandosi di attività vincolata, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione allo svolgimento dell’udienza di smaltimento.

Massime di principio

• Le tettoie costituiscono nuove costruzioni soggette a permesso di costruire quando, per consistenza, stabilità, volume, superficie, alterazione della sagoma e funzionalità rispetto all’edificio principale, determinano una trasformazione permanente del territorio; la natura precaria non può essere desunta dalla sola qualificazione formale dell’opera e deve essere provata dall’interessato.
• La qualificazione edilizia di più opere abusive non può essere effettuata mediante una valutazione atomistica dei singoli interventi: occorre considerare l’effetto complessivo prodotto dall’insieme delle opere sul territorio, al fine di evitare che una realizzazione abusiva frazionata e progressiva eluda il regime dei titoli edilizi e delle sanzioni.
• La realizzazione o lo spostamento di un manufatto che determini un nuovo volume significativo o una modifica della sagoma integra una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire; la prova della preesistenza del manufatto grava sul privato che la invoca.
• La pavimentazione e le opere accessorie sono soggette al permesso di costruire quando comportano una trasformazione stabile e significativa del territorio, risultano incompatibili con la destinazione urbanistica dell’area o concorrono funzionalmente alla fruizione di immobili abusivi.
• La previsione dell’acquisizione gratuita dell’area contenuta nell’ordinanza di demolizione non è autonomamente lesiva se l’acquisizione è soltanto eventuale e condizionata al decorso del termine per demolire e all’accertamento dell’inottemperanza; le contestazioni sulla concreta estensione e sui presupposti dell’acquisizione devono essere rivolte contro il successivo provvedimento acquisitivo.
• L’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato diretto a reprimere un illecito edilizio permanente, non richiede una motivazione ulteriore e dettagliata sull’interesse pubblico concreto; l’omessa comunicazione di avvio non comporta annullamento quando il contraddittorio sia stato comunque sostanzialmente assicurato o il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato