Sentenza n. 590/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato nel 2022 un'istanza per la realizzazione di un centro diurno demenze e di un centro diurno per anziani. Dopo precedenti giudizi sul silenzio, l'A.S.L. aveva espresso parere favorevole alla realizzazione di entrambe le strutture, mentre la Regione, con il provvedimento impugnato, aveva espresso parere negativo limitatamente al centro demenze, ritenendo saturo il fabbisogno territoriale sulla base di quattro strutture, per complessivi 65 posti letto, già autorizzate o interessate da riconversione. La ricorrente ha dedotto: violazione ed elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza che imponeva alla Regione di concludere il procedimento; violazione dell'art. 3 l. 241/1990 per difetto di motivazione; difetto di istruttoria e motivazione sulle modalità di calcolo del fabbisogno; indebita sovrapposizione tra fabbisogno rilevante per l'autorizzazione e fabbisogno programmato rilevante per l'accreditamento; erronea e non aggiornata valutazione numerica del fabbisogno, senza considerazione della localizzazione e del bacino d'utenza; mancata considerazione del diverso setting tra centro demenze e centro anziani; motivazione insufficiente sull'equa distribuzione territoriale; incompetenza relativa per asserita irregolare composizione della commissione regionale; illegittimità dei pareri favorevoli rilasciati alle controinteressate; violazione della disciplina sull'accesso documentale per la mancata ostensione degli atti istruttori posti a base della valutazione di saturazione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione dell'A.S.L. relativa al difetto di legittimazione passiva, poiché erano stati impugnati anche atti e pareri riconducibili all'Azienda. Ha respinto il motivo di incompetenza relativa: il DPGR n. 155/2022 aveva aggiornato la composizione della commissione regionale, prevedendo quale presidente il dirigente dello Staff competente, e non era stata specificamente contestata la qualifica del soggetto che aveva presieduto la seduta. Ha respinto il motivo di violazione o elusione del giudicato, ritenendo che la precedente sentenza imponesse alla Regione soltanto di concludere il procedimento e di svolgere determinate verifiche, senza predeterminare in modo puntuale e vincolante il contenuto della decisione finale. Ha respinto anche la censura secondo cui la Regione avrebbe potuto soltanto recepire il parere dell'A.S.L., riconoscendo alla commissione regionale un autonomo potere di valutazione. Ha invece accolto la seconda censura del secondo motivo e i motivi dal terzo al sesto. In particolare, la Regione avrebbe dovuto motivare in modo rafforzato il dissenso rispetto al successivo parere favorevole dell'A.S.L. del 16 settembre 2024; non poteva richiamare semplicemente il precedente parere aziendale del febbraio 2024, ormai superato; avrebbe dovuto indicare puntualmente le strutture ostative, gli atti autorizzativi e gli atti di programmazione utilizzati per il calcolo del fabbisogno. È stato inoltre rilevato che la struttura di via Calenda risultava autorizzata per il setting centro anziani e non per il setting centro demenze. Il parere regionale era viziato anche dall'indebita sovrapposizione tra fabbisogno complessivo rilevante ai fini dell'autorizzazione e fabbisogno di assistenza programmato rilevante ai fini dell'accreditamento. La valutazione avrebbe dovuto essere concreta, dinamica e aggiornata, considerando la branca, il distretto, la localizzazione e il bacino d'utenza. Anche il richiamo all'equa distribuzione territoriale era insufficiente, poiché non spiegava come la struttura richiesta avrebbe pregiudicato tale esigenza, soprattutto considerato che le strutture presenti nel distretto non risultavano autorizzate per il setting centro demenze. L'ottavo motivo, volto a contestare i pareri favorevoli rilasciati alle controinteressate, è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché l'accoglimento delle altre censure rendeva non utile il loro annullamento. La domanda di accesso è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere, essendo stati depositati in giudizio gli atti richiesti. Il ricorso è stato quindi accolto in parte, con annullamento del parere regionale negativo e obbligo per la commissione di riattivare il procedimento e pronunciarsi nuovamente nel rispetto del vincolo conformativo. La Regione è stata condannata alle spese in favore della ricorrente, mentre le spese nei rapporti con le altre parti sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Le precedenti sentenze sul silenzio avevano imposto all'A.S.L. e poi alla Regione di concludere i rispettivi segmenti procedimentali e di adottare un provvedimento espresso e definitivo.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La precedente sentenza non aveva accertato la fondatezza sostanziale della pretesa della ricorrente, ma aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, lasciando margini di discrezionalità alla Regione.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento negativo doveva indicare in modo puntuale le ragioni della decisione, le strutture considerate ostative e le modalità di calcolo del fabbisogno; il dissenso rispetto al parere favorevole dell'A.S.L. richiedeva una motivazione rafforzata.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  La verifica di compatibilità per l'autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie riguarda il fabbisogno complessivo e la localizzazione territoriale delle strutture, secondo una valutazione concreta e riferita al contesto; non può essere confusa con il diverso fabbisogno programmato rilevante per l'accreditamento.

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Il sistema distingue l'autorizzazione, fondata sui requisiti minimi e sul fabbisogno complessivo, dall'accreditamento, fondato su requisiti ulteriori, LEA e fabbisogno di assistenza programmato; i relativi indici di fabbisogno sono autonomi e non sovrapponibili.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La domanda relativa all'accesso agli atti è stata esaminata nel giudizio principale, ma è stata dichiarata cessata la materia del contendere perché la documentazione richiesta era stata acquisita dalla ricorrente.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  L'ordinanza cautelare aveva fissato direttamente la trattazione del merito e disposto l'acquisizione dei pareri necessari alla verifica della saturazione del fabbisogno.

• art. 73 c.p.a.

  Le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche in vista dell'udienza di merito.

• art. 41 Cost.

  La programmazione sanitaria e la valutazione del fabbisogno non possono tradursi in restrizioni ingiustificate o sproporzionate della libertà di iniziativa economica privata.

• art. 32 Cost.

  La verifica regionale di compatibilità è collegata alla tutela della salute, ma deve essere esercitata secondo criteri concreti, oggettivi e coerenti con il fabbisogno e la distribuzione territoriale.

• DGRC n. 7301/2001

  Attribuisce alla commissione regionale il compito di valutare il parere dell'A.S.L. e di trasmettere un parere definitivo; la Regione dispone di un autonomo potere di valutazione, ma deve motivare puntualmente l'eventuale dissenso.

• DPGR n. 155/2022

  Ha aggiornato la composizione della commissione regionale, individuando quale presidente il dirigente dello Staff competente presso la Direzione Generale per la Tutela della Salute.

• D.C.A. n. 83/2019

  Distingue, anche ai fini del fabbisogno, il setting centro anziani dal setting centro demenze.

Massime di principio

• Quando una precedente sentenza sul silenzio impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento, senza predeterminare in modo puntuale e vincolante il contenuto della decisione, l'adozione di un nuovo provvedimento negativo non integra di per sé violazione o elusione del giudicato; i relativi vizi devono essere dedotti mediante ordinaria impugnazione dell'atto rinnovato.
• Nel procedimento regionale di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie, la commissione regionale può esercitare un autonomo potere di valutazione e discostarsi dal parere dell'A.S.L., ma deve fornire una motivazione puntuale e rafforzata sulle ragioni del dissenso, soprattutto quando il parere aziendale più recente sia favorevole.
• La verifica del fabbisogno ai fini dell'autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria riguarda il fabbisogno complessivo di prestazioni e la localizzazione territoriale dell'offerta, mentre il fabbisogno di assistenza programmato rileva per l'accreditamento; i due parametri sono autonomi e non possono essere sovrapposti.
• Il diniego di autorizzazione sanitaria fondato sulla saturazione del fabbisogno deve indicare le strutture concretamente considerate ostative, i relativi titoli o pareri autorizzativi, gli atti di programmazione utilizzati e le modalità di calcolo adottate; un richiamo generico a un numero complessivo di posti letto non soddisfa l'obbligo di motivazione e istruttoria.
• La valutazione di compatibilità sanitaria deve essere concreta, dinamica e aggiornata e deve considerare la branca o il setting specifico, il distretto e la localizzazione della struttura, nonché il relativo bacino d'utenza; il richiamo generico all'equa distribuzione territoriale non è sufficiente se non viene spiegato il pregiudizio derivante dalla nuova localizzazione.

Come è indicizzato