Sentenza n. 7219/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, impugnando gli atti ministeriali, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e gli ulteriori atti presupposti, nonché, con motivi aggiunti, il provvedimento della Regione Emilia-Romagna che le ha richiesto il pagamento di euro 93.916,05. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale e unionale della disciplina, con riferimento, tra l'altro, agli artt. 2, 3, 11, 32, 41, 42, 43, 53, 77, 97 e 117 Cost., ai principi di legittimo affidamento, libertà d'impresa, proporzionalità e alle regole dell'evidenza pubblica. Ha inoltre denunciato la retroattività della fissazione dei tetti regionali, la lesione dell'affidamento maturato in occasione delle gare e dei contratti di fornitura, la violazione dei termini legislativi, l'illogicità, il difetto di istruttoria, il travisamento dei presupposti, lo sviamento, la violazione della disciplina sulla prescrizione e l'illegittimità propria degli atti ministeriali e regionali. Quanto al provvedimento regionale, ha contestato anche la competenza del giudice amministrativo e ha chiesto, ove necessario, il rinvio alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto perché infondato. Il Tribunale ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il payback relativo al periodo 2015-2018 ragionevole e proporzionato, compatibile con la riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento. Le imprese erano infatti consapevoli, fin dal 2015 e prima delle gare, dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento; la fissazione del tetto regionale nel 2019 e la disciplina attuativa del 2022 hanno reso operativa una disciplina sostanziale già esistente. Il payback non modifica le gare né i contratti, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori, senza incidere sulla quantità della fornitura o sul prezzo contrattuale. Sono state inoltre ritenute infondate le censure sull'art. 77 Cost., non ravvisandosi manifesta disomogeneità tra le disposizioni del decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il provvedimento regionale è stato qualificato come attività meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva, priva di margini di discrezionalità e non espressiva di potere autoritativo: la Regione si limita a individuare le imprese e a calcolare, applicando dati di fatturato e percentuali predeterminate, l'importo dovuto. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale, devoluto al giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale. È stata dichiarata applicabile la translatio iudicii ex art. 11 c.p.a., con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per gli anni considerati, e determina la quota individuale in proporzione al fatturato.

• art. 9-ter, commi 8 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Il comma 9-bis disciplina la procedura relativa agli anni 2015-2018, attribuendo alle Regioni la verifica della documentazione contabile, l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e la richiesta del pagamento sulla base di presupposti e percentuali già determinati.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il superamento a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, rendendo operative le procedure di ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio indicato dal giudice.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudice ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, dovendosi applicare il riparto ordinario in base alla natura della situazione soggettiva.

• art. 77, comma 2, Cost.

  «in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge»

  La violazione dei limiti della conversione richiede una manifesta disomogeneità; nel caso esaminato tale disomogeneità non è stata ravvisata, essendo comune la natura finanziaria delle disposizioni.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Ha consentito l'opposizione al ricorso straordinario e la conseguente trasposizione della controversia in sede giurisdizionale.

• art. 74 c.p.a.

  Il Tribunale ha richiamato precedenti conformi per motivare la decisione con riferimento a controversie analoghe.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare; gli atti successivi di determinazione dei tetti e di attuazione rendono concretamente operativo un obbligo sostanziale già conoscibile.
• Il payback sui dispositivi medici, operando esternamente rispetto alle singole procedure di gara e ai contratti di fornitura, sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non sulla quantità o sul prezzo della fornitura, non altera di per sé l'esito della gara né viola le regole dell'evidenza pubblica.
• Quando la legge predetermina tetto di spesa, percentuali di ripiano, criteri di individuazione dei fornitori e modalità di calcolo, il provvedimento regionale che applica tali criteri mediante ricognizione e somma dei dati contabili è attività vincolata, meramente tecnica e priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia contro il provvedimento regionale di payback, ove abbia a oggetto esclusivamente il corretto calcolo della somma dovuta sulla base di dati contabili e percentuali predeterminate, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo o indica il giudice amministrativo quale autorità competente.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre è esclusa quando la controversia si colloca a valle del potere e riguarda l'adempimento di un rapporto obbligatorio paritario.

Come è indicizzato