Parere n. 1791/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società proprietaria di un fabbricato ha impugnato una nota con cui il Comune, nell’ambito dell’istruttoria relativa alla SCIA per opere di manutenzione straordinaria e alla regolarizzazione della chiusura su quattro lati di un magazzino al piano terra, chiedeva documenti integrativi e la regolarizzazione onerosa, assegnando 60 giorni per provvedere e preannunciando l’archiviazione. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 per mancato preavviso di rigetto e ambiguità della nota quanto alla sua natura endoprocedimentale o definitiva; 2) erronea applicazione dell’art. 19-bis, comma 1-ter, della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004, sostenendo che il magazzino risultava già chiuso e agibile sin dagli anni Sessanta e che non ricorreva un ampliamento di superficie utile; 3) illegittima pretesa di rinunciare alla procedura ex art. 19-bis e di presentare una diversa istanza ai sensi dell’art. 17-bis della medesima legge regionale, nonché erroneo presupposto della mancanza del certificato di usabilità/agibilità. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità e contestato nel merito le censure. In fase istruttoria è emerso che la SCIA era stata successivamente archiviata con esito favorevole, dopo integrazioni e versamento dell’oblazione; il Comune ha inoltre riferito che la trasformazione era compatibile con la disciplina urbanistica vigente. La questione decisiva sottoposta alla Sezione è se la nota impugnata fosse autonomamente lesiva e quindi impugnabile.

Il parere

Il ricorso è dichiarato inammissibile perché la nota comunale del 19 novembre 2021 ha natura endoprocedimentale, non è definitiva e non produce una lesione immediata. Essa contiene una richiesta di integrazione documentale, il cui eventuale mancato adempimento avrebbe potuto condurre a ulteriori sviluppi procedimentali, non intervenuti nel caso concreto. La comunicazione era inoltre indirizzata all’Unione Reno Galliera e non direttamente alla società. Gli atti endoprocedimentali non sono di regola autonomamente impugnabili, poiché la lesione è normalmente imputabile al provvedimento conclusivo; l’impugnazione anticipata è eccezionale e ammessa per atti vincolati che conformino in modo netto la determinazione finale, circostanza non ricorrente. Le censure di merito, relative al preavviso di rigetto, all’agibilità, alla qualificazione dell’intervento e all’applicazione della disciplina regionale, non sono quindi esaminate. Il parere interlocutorio aveva richiesto chiarimenti anche sull’eventuale incidenza dell’aumento di volumetria e superficie e sulla conformità urbanistica; le informazioni successivamente trasmesse dal Comune riferivano della compatibilità dell’intervento e dell’archiviazione favorevole della SCIA.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il primo motivo di ricorso rubricato “Violazione di legge per violazione e falsa applicazione dell’art.10-bis della legge n.241 del 1990.” è stata contestata la mancanza della previa comunicazione del preavviso di rigetto oltre all’ambiguità del provvedimento impugnato in quanto presterebbe il fianco alla duplice interpretazione di atto endoprocedimentale ovvero definitivo ma privo in calce dell’indicazione dei termini e delle modalità per l’eventuale impugnazione.

  La disposizione è richiamata dalla ricorrente per contestare il mancato preavviso di rigetto. La Sezione non decide nel merito tale censura, poiché dichiara inammissibile il ricorso per la natura non immediatamente lesiva dell’atto.

• art. 19-bis, comma 1-ter, l.r. Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23

  Con parere interlocutorio n.697 del 15 aprile 2026, la Sezione ha sospeso l’adozione del richiesto parere ritenendo necessario che il Ministero, dopo aver debitamente compulsato il Comune di Castel Maggiore: i) chiarisse se il provvedimento impugnato potesse essere inteso come atto endoprocedimentale privo di immediata lesività e se, nelle more, l’ente locale avesse adottato ulteriori provvedimenti; ii) fornisse una dettagliata istruttoria in merito all’incidenza dell’aumento di volumetria e di superficie determinato dalla chiusura su tutti e quattro i lati del magazzino posto al piano terra del fabbricato insistente sulla particella sub 2 ed alla sua eventuale conformità al vigente strumento urbanistico; con il rispetto delle garanzie partecipative.

  La norma regionale era invocata dalla società quale base per la regolarizzazione delle difformità edilizie e per sostenere l’applicabilità del regime delle tolleranze. La Sezione non interpreta né applica nel merito tale disciplina: il ricorso è definito in rito per inammissibilità.

• art. 17-bis l.r. Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23

  Con il terzo motivo intitolato “Violazione di legge per violazione e/o falsa applicazione dell’art.19-bis, comma 1-ter, della legge regionale n.23 del 2004. Eccesso di potere per falsità dei presupposti e comunque travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere e comunque violazione di legge per violazione dei principi costituzionali di cui all’art.97 Cost. Eccesso di potere per violazione dei principi di buona amministrazione e di corretta e leale collaborazione con il cittadino.” la società ricorrente ha sostenuto l’illegittimità del comportamento dell’ente locale laddove ha preteso la rinuncia alla richiesta di regolarità dell’immobile ex art.19-bis, comma 1-ter, della legge regionale n.23 del 2004 e la riformulazione dell’istanza ex art.17-bis della prefata legge regionale.

  La disposizione è menzionata come disciplina sulla base della quale, secondo la ricorrente, il Comune avrebbe preteso la riformulazione dell’istanza. La Sezione non decide la relativa censura di merito.

• art. 21 l. 6 dicembre 1971, n. 1034

  È ius receptum che un atto endoprocedimentale, come quello oggetto di ricorso, non è impugnabile in via autonoma in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all’atto che conclude il procedimento.

  La Sezione afferma la regola generale della non autonoma impugnabilità dell’atto endoprocedimentale, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è normalmente imputabile all’atto conclusivo del procedimento. L’impugnazione anticipata è eccezionale e riguarda atti vincolati idonei a conformare nettamente la decisione finale.

Massime di principio

• Gli atti endoprocedimentali che si limitano a richiedere chiarimenti o integrazioni documentali, senza concludere il procedimento e senza produrre una lesione immediata, non sono autonomamente impugnabili; la lesione è di regola imputabile al successivo provvedimento conclusivo.
• L’impugnazione anticipata di un atto endoprocedimentale è eccezionalmente ammissibile quando l’atto è vincolato e idoneo a conformare in modo netto la determinazione conclusiva del procedimento; la mera produzione di effetti interinali o instabili non è sufficiente.

Come è indicizzato