Sentenza n. 155/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, deducendo la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. L’operazione riguardava l’acquisizione, tramite una società controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società in house e partecipata da cinquantuno Comuni, dell’intero capitale sociale di Euroscavi S.r.l. Secondo l’Autorità, i Comuni soci avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità dell’acquisizione per il perseguimento delle finalità istituzionali, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola poi all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune aveva invece ritenuto di non essere soggetto a tali obblighi, in ragione della qualificazione di V.E.R.I.T.A.S. come società quotata e del carattere indiretto dell’acquisizione. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto impugnazioni di atti e non azioni avverso il silenzio, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere e che l’operazione, essendo già perfezionata, renderebbe inutile una deliberazione successiva.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’Autorità prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda tutte le azioni previste dal processo amministrativo, inclusa l’azione avverso il silenzio quando l’inerzia amministrativa violi obblighi posti a tutela della concorrenza. L’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016, che disciplina l’inefficacia del contratto in caso di mancanza o invalidità dell’atto deliberativo, non elimina l’interesse dell’Autorità a contestare l’omissione e a ottenere il ripristino del controllo previsto dalla legge. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 nel senso che l’esonero per le società quotate riguarda le disposizioni del Testo unico aventi come destinatari diretti tali società, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta avvenga tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni devono adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8, motivarla analiticamente ai sensi dell’art. 5 e trasmetterla all’Autorità e alla Corte dei conti. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisto sia compiuto da una società in house, poiché si tratta di una decisione significativa non autonomamente assumibile dalla società, ma soggetta alla deliberazione degli enti soci titolari del controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione analiticamente motivata di approvazione dell’operazione e a trasmetterla all’Autorità. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’Autorità comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’omissione violi obblighi posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del Testo unico aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione deve inviare l’atto deliberativo [...] all’Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  L’obbligo di trasmissione consente i controlli dell’Autorità sulla concorrenza e della Corte dei conti sulla conformità dell’operazione.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  La decisione dell’ente locale di partecipare a una società deve essere assunta dall’organo consiliare e redatta secondo i requisiti motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto indiretto di partecipazioni impone la deliberazione dell’amministrazione pubblica; la disciplina dell’acquisto di partecipazioni quotate prevista dal comma 3 non esclude gli obblighi dell’amministrazione quando l’acquisto avvenga tramite una società quotata o una sua controllata.

• art. 117 c.p.a.

  richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, comma 3, c.p.a.

  La domanda avverso il silenzio può essere accompagnata dalla richiesta di fissazione di un termine per provvedere e, in caso di ulteriore inerzia, dalla nomina di un commissario ad acta; nel caso concreto il TAR ha imposto direttamente il termine di sessanta giorni senza procedere alla nomina.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  rito camerale previsto [...] per l’azione avverso il silenzio

  Il giudizio introdotto come azione avverso il silenzio è stato inizialmente trattato con rito camerale.

• art. 119 c.p.a.

  I giudizi promossi dall’Autorità ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 sono soggetti al rito abbreviato, indipendentemente dall’atteggiarsi concreto della domanda.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende non soltanto l’azione di annullamento di atti amministrativi, ma anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, corredandola della motivazione analitica richiesta dall’art. 5 e trasmettendola all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione è effettuata tramite una società quotata o una società da questa controllata.
• La qualificazione della società partecipata come società quotata non esclude gli obblighi deliberativi e motivazionali gravanti sulle amministrazioni pubbliche che detengono partecipazioni, poiché tali obblighi riguardano la decisione dell’amministrazione e non la disciplina organizzativa della società quotata.
• Quando l’acquisizione indiretta di una partecipazione è compiuta da una società in house controllata congiuntamente dagli enti locali, l’operazione costituisce una decisione significativa che non può essere assunta autonomamente dalla società, ma deve essere deliberata dagli enti soci titolari del controllo analogo, con la motivazione prevista dal d.lgs. n. 175/2016.
• L’avvenuto perfezionamento del contratto di acquisto e l’eventuale inefficacia prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non fanno venir meno l’interesse dell’Autorità a contestare l’omessa deliberazione, poiché la tutela della concorrenza richiede comunque il ripristino del controllo amministrativo previsto dalla legge.

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