Sentenza n. 1441/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente, novantaduenne e invalida al 100%, sosteneva di risiedere nell'immobile dal 1974, quando esso era stato assegnato al marito quale custode di un istituto scolastico, e di averlo continuato a occupare dopo il pensionamento del marito e dopo il suo decesso, pagando il corrispettivo d'uso, le utenze e le spese di manutenzione. Contestava lo sgombero eseguito il 1° ottobre 2024, il cambio della serratura e il recupero dell'immobile al patrimonio comunale. Con il primo motivo d'appello deduceva la violazione degli artt. 7, 8 e 21-bis l. 241/1990, dell'art. 24 Cost. e dei principi di giusto procedimento e trasparenza, sostenendo di non aver ricevuto né la comunicazione di avvio né la notifica della determina di sgombero; deduceva inoltre disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e omessa pronuncia del TAR. Con il secondo motivo deduceva la violazione di deliberazioni comunali e di un atto deliberativo capitolino, carenza ed erroneità dell'istruttoria e dei presupposti motivazionali, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta, nonché la violazione degli artt. 1168 e 1170 c.c.; chiedeva l'accertamento della natura non disponibile del bene e, in via incidentale, dell'usucapione. Richiamava la documentazione anagrafica e i documenti della società partecipata dal Comune relativi alla residenza e al pagamento dei corrispettivi. Con il terzo motivo chiedeva la reintegrazione nel possesso o nella detenzione qualificata e comunque nel godimento dell'immobile, oltre al risarcimento del danno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. I primi due motivi sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti infondati. Il sopralluogo della Polizia Locale aveva accertato che l'alloggio risultava disabitato; durante lo sgombero era stato constatato che l'immobile era chiuso, ingombro di masserizie impacchettate e impolverate, con probabili escrementi di animale e in evidente stato di abbandono. Tali elementi escludevano il difetto di istruttoria e l'errore nell'individuazione dell'immobile. La determina, rivolta a chiunque occupasse il bene, era stata pubblicata all'albo pretorio per quindici giorni, modalità ritenuta sufficiente in ragione dell'accertata disabitazione; inoltre, i familiari della ricorrente erano presenti durante le operazioni e la stessa era stata informata del procedimento di recupero delle masserizie. L'immobile è stato qualificato come bene del patrimonio indisponibile comunale, in quanto alloggio di servizio funzionalmente pertinenziale a un istituto scolastico e destinato a un pubblico servizio ai sensi dell'art. 826, ultimo comma, c.c. La concessione dell'alloggio era inscindibilmente collegata al rapporto di servizio del marito; cessato tale rapporto, il godimento è divenuto sine titulo. La permanenza dell'occupazione abusiva e il pagamento di somme a titolo di corrispettivo o indennità non hanno ricostituito un titolo legittimante, né hanno modificato la natura indisponibile del bene. Il Comune poteva quindi esercitare l'autotutela esecutiva per recuperare il bene, anche se si trattava di patrimonio indisponibile. Trattandosi di potere vincolato e di atto dovuto, non erano necessarie la comunicazione di avvio del procedimento né una specifica comparazione tra l'interesse pubblico e la posizione dell'occupante; il provvedimento risultava comunque sufficientemente motivato. Le deliberazioni comunali richiamate dalla ricorrente non costituivano un titolo di occupazione: prevedevano, al più, la determinazione di un'indennità per occupazione abusiva e una possibile, provvisoria regolarizzazione subordinata a presupposti non dimostrati, senza estendersi ai familiari degli ex custodi. Il richiamo al diritto all'abitazione non impediva lo sgombero, poiché tale diritto deve essere bilanciato con la tutela della proprietà pubblica e non legittima l'occupazione abusiva di un immobile destinato a finalità istituzionali. La domanda di reintegrazione e quella risarcitoria sono state respinte per le medesime ragioni. Le spese sono state compensate in considerazione della novità della questione.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio e la partecipazione procedimentale non sono necessarie quando l'amministrazione esercita un potere vincolato di autotutela esecutiva per il recupero di un bene pubblico occupato sine titulo.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Richiamato dall'appellante in relazione alla notificazione dell'atto, ma non ritenuto ostativo alla legittimità dello sgombero, considerata la pubblicazione all'albo pretorio dell'atto rivolto a chiunque occupasse un immobile accertato come disabitato.

• art. 826, ultimo comma, c.c.

  gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio

  Un alloggio comunale di servizio, funzionalmente collegato a un istituto scolastico e destinato alle esigenze del custode, rientra nel patrimonio indisponibile perché funzionale all'espletamento di un pubblico servizio.

• art. 823 c.c.

  Il potere di autotutela esecutiva, espressamente previsto per i beni demaniali, può essere esercitato anche per il recupero dei beni appartenenti al patrimonio indisponibile.

• artt. 1168 e 1170 c.c.

  Le azioni possessorie non consentono di ottenere la reintegrazione o il mantenimento nel godimento di un alloggio pubblico quando l'occupazione è priva di titolo e l'amministrazione agisce legittimamente per recuperare il bene.

• artt. 2 e 3 Cost.

  Il diritto all'abitazione non ha carattere assoluto e deve essere contemperato con altri interessi costituzionalmente rilevanti, tra cui la tutela della proprietà e della destinazione istituzionale dei beni pubblici.

• art. 8 CEDU

  La tutela della vita privata e familiare e del domicilio non legittima il mantenimento di un'occupazione abusiva di un immobile pubblico destinato a finalità istituzionali.

Massime di principio

• Un alloggio di servizio di proprietà comunale, funzionalmente pertinenziale a un istituto scolastico e destinato alle esigenze del custode, appartiene al patrimonio indisponibile dell'ente quando è collegato all'espletamento di un pubblico servizio.
• La concessione di un alloggio di servizio è funzionalmente collegata alla permanenza del rapporto di servizio; cessato tale rapporto, il godimento dell'immobile diviene sine titulo, anche se l'occupante continua a versare somme a titolo di corrispettivo o indennità.
• L'amministrazione può esercitare l'autotutela esecutiva per recuperare un bene del patrimonio indisponibile occupato senza titolo. La natura vincolata e doverosa del potere esclude, in linea generale, la necessità della comunicazione di avvio del procedimento e di una specifica comparazione tra l'interesse pubblico al recupero e l'interesse dell'occupante.
• La mera destinazione temporanea di un bene indisponibile a un uso diverso, o la sua occupazione abusiva, non ne fa venir meno la natura pubblicistica quando permane la finalità istituzionale cui il bene è destinato.
• La pubblicazione all'albo pretorio di un provvedimento di sgombero rivolto a chiunque occupi l'immobile può essere sufficiente quando l'amministrazione abbia accertato che il bene è disabitato e non sia possibile individuare un destinatario effettivamente presente o reperibile secondo le modalità ordinarie.
• Il diritto all'abitazione, anche alla luce degli artt. 2 e 3 Cost. e dell'art. 8 CEDU, non attribuisce un titolo per occupare o continuare a occupare abusivamente un immobile pubblico destinato a finalità istituzionali.

Come è indicizzato