Sentenza n. 2491/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale aveva prorogato le precedenti concessioni demaniali marittime, già dichiarate scadute al 31 dicembre 2020, e aveva differito la definizione della procedura per l'affidamento di 37 concessioni turistico-ricreative. Ha inoltre chiesto, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di concludere la procedura selettiva. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 3 l. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e dei principi di correttezza, buona fede, efficacia, imparzialità e trasparenza; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, irrazionalità, confusione, perplessità, contraddittorietà e sviamento; violazione dei principi eurounitari di trasparenza e tutela della concorrenza, dell'art. 49 TFUE e dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE. La ricorrente ha sostenuto che il provvedimento avesse determinato una sospensione a tempo indeterminato della procedura, motivata in modo insufficiente dall'esigenza di verificare possibili abusi edilizi e occupazioni sine titulo, finendo per prorogare le concessioni ai precedenti gestori nonostante il generale divieto di proroga dei contratti pubblici. Ha contestato anche l'applicabilità dell'istituto della proroga tecnica di cui all'art. 106 d.lgs. 50/2016 e l'omessa indicazione del termine entro cui svolgere le verifiche. Nel corso del giudizio Roma Capitale ha comunicato di avere aggiudicato alla ricorrente, il 21 maggio 2025, la concessione relativa al lotto n. 18. La ricorrente ha quindi riconosciuto la cessazione dell'interesse alla domanda di conclusione della procedura, mantenendo un interesse all'accertamento dell'illegittimità dell'atto in vista di eventuali pretese risarcitorie.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuto difetto di interesse, sia la domanda di annullamento sia la domanda di accertamento dell'obbligo di concludere la procedura, poiché Roma Capitale aveva completato la selezione e assegnato alla ricorrente la concessione relativa al lotto n. 18, conseguendo così il bene della vita perseguito. Poiché la ricorrente aveva dichiarato di conservare un interesse risarcitorio all'accertamento dell'illegittimità dell'atto, il Collegio ha esaminato nel merito le censure ai fini dell'art. 34, comma 3, c.p.a., richiamando il principio dell'Adunanza plenaria n. 8/2022 secondo cui è sufficiente dichiarare tale interesse, senza dover specificare i presupposti della domanda risarcitoria né averla già proposta. La domanda di accertamento dell'illegittimità è stata tuttavia ritenuta infondata. Il provvedimento non aveva disposto una sospensione sine die, ma un differimento dell'affidamento, motivato dalla necessità di verificare eventuali irregolarità edilizie, abusi e difformità incidenti sull'idoneità e sull'efficacia degli affidamenti, nonché dall'assenza di offerte per 13 dei 37 stabilimenti. La proroga delle concessioni in essere era finalizzata a garantire la continuità della gestione e la manutenzione delle strutture, evitando disparità di trattamento nelle more delle verifiche e della conclusione delle gare. Il TAR ha inoltre richiamato le sentenze dell'Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021 sulla cessazione delle concessioni demaniali turistico-ricreative al 31 dicembre 2023 in assenza di gara. Le censure non investivano specificamente tutti i profili autonomi della motivazione. Trattandosi di provvedimento plurimotivato, è sufficiente che una sola motivazione autonoma resista alle contestazioni per sorreggere l'atto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Fondano l'azione per l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento; la domanda è divenuta improcedibile dopo la conclusione della procedura.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente l'accertamento dell'illegittimità dell'atto quando persiste un interesse risarcitorio; secondo il richiamo alla sentenza dell'Adunanza plenaria n. 8/2022, è sufficiente dichiarare tale interesse.

• art. 73 c.p.a.

  La dichiarazione dell'interesse risarcitorio deve essere resa nelle forme e nei termini previsti per le memorie e gli atti processuali richiamati dalla norma.

• art. 3 l. 241/1990

  È invocato in relazione all'obbligo di motivazione del provvedimento; il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione plurima dell'atto.

• art. 97 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di imparzialità, trasparenza ed efficacia dell'azione amministrativa; il TAR non ha ravvisato violazioni.

• art. 49 TFUE

  È stato invocato dalla ricorrente per la tutela della libertà di stabilimento e della concorrenza, ma le relative censure sono state ritenute infondate.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  È stato richiamato in materia di trasparenza e selezione concorrenziale delle concessioni; il TAR ha ritenuto non fondate le contestazioni rivolte al differimento dell'affidamento.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La ricorrente ne ha contestato l'applicabilità alla proroga delle concessioni; il TAR ha deciso sulla base della motivazione complessiva dell'atto senza accogliere la censura.

• art. 49 Codice della navigazione

  È richiamato nel provvedimento amministrativo quanto alle pertinenze acquisite dallo Stato e alla necessità di garantirne la corretta manutenzione.

• sentenze Adunanza plenaria Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021

  le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative esistenti, continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti

  Il TAR richiama il differimento della cessazione delle concessioni demaniali turistico-ricreative al 31 dicembre 2023, oltre il quale non sono ulteriormente rinnovabili in assenza di gara.

• sentenza Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 8/2022

  per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori

  La dichiarazione dell'interesse risarcitorio è sufficiente per mantenere l'interesse all'accertamento dell'illegittimità dell'atto, anche senza specificare i presupposti della futura domanda risarcitoria o averla proposta.

Massime di principio

• Quando, nelle more del giudizio, l'amministrazione conclude la procedura selettiva e attribuisce al ricorrente il bene della vita richiesto, diventano improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse sia la domanda di annullamento sia l'azione avverso il silenzio o per l'accertamento dell'obbligo di provvedere.
• Ai fini dell'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente che il ricorrente dichiari, nelle forme e nei termini processuali previsti, di conservare un interesse a fini risarcitori; non è necessario specificare previamente i presupposti della domanda risarcitoria né averla già proposta.
• Un provvedimento amministrativo fondato su una pluralità di motivazioni autonome resta valido se almeno una di tali motivazioni resiste alle censure, anche quando le altre motivazioni siano contestate o risultino eventualmente non decisive.
• Il differimento dell'affidamento di concessioni demaniali può essere ritenuto legittimamente motivato dalla necessità di verificare previamente irregolarità edilizie o altri presupposti incidenti sull'efficacia degli affidamenti, nonché dall'esigenza di evitare disparità di trattamento tra lotti e garantire la continuità e la manutenzione delle strutture nelle more della procedura.

Come è indicizzato