Sentenza n. 10/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

SAVE ha impugnato la delibera ART n. 138/2025, adottata a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 2807/2024, sostenendo che tale sentenza avesse annullato direttamente soltanto la delibera ENAC del 29 novembre 2016 e gli atti con i quali erano stati disposti gli incrementi tariffari relativi ai diritti di approdo e partenza, senza travolgere automaticamente tutti gli atti annuali successivi di verifica e controllo. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 10 della legge n. 37/2019, dell'art. 73 del d.l. n. 1/2012, della direttiva 2009/12/CE e dei principi di certezza del diritto, buona fede, correttezza, legittimo affidamento e divieto di venire contra factum proprium, nonché difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza e sviamento. Ha contestato che l'ART, dopo avere esercitato funzioni di controllo sulle tariffe anche per gli anni 2020 e 2021, avesse preteso di ricalcolare retroattivamente i corrispettivi senza esercitare i necessari poteri di autotutela e senza considerare l'incidenza delle proprie precedenti determinazioni e omissioni sulla programmazione economico-finanziaria del gestore. Con il secondo motivo ha dedotto il difetto di istruttoria, l'erronea interpretazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 2807/2024 e l'insussistenza dei presupposti per ritenere caducati gli atti di verifica e controllo relativi agli anni 2018-2021. Ha sostenuto che gli atti annuali richiedessero autonome valutazioni tecniche e non fossero meri atti esecutivi della delibera ENAC del 2016; quelli relativi al 2020 e 2021, inoltre, non erano stati annullati né revocati in autotutela. Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, ha contestato nel merito i singoli correttivi tariffari e i rilievi tecnici dell'ART, denunciando difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà e violazione dell'art. 73 del d.l. n. 1/2012.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la delibera ART n. 138/2025. Ha esaminato prioritariamente il secondo motivo, ritenendo erroneo il presupposto secondo cui la sentenza del Consiglio di Stato n. 2807/2024 avrebbe travolto l'intera articolazione tariffaria 2017-2021. L'effetto caducante dell'annullamento dell'atto presupposto opera soltanto quando l'atto consequenziale appartenga alla medesima sequenza procedimentale e costituisca conseguenza immediata, diretta e necessaria dell'atto annullato, senza nuove valutazioni di interessi o attività istruttorie; tale nesso deve trovare fondamento nella legge o nella normativa secondaria e non può essere meramente presunto dall'amministrazione. Per gli anni 2020 e 2021, gli atti ART non erano vincolati dalla delibera ENAC del 2016: l'ART disponeva di autonome funzioni di vigilanza e di propri modelli regolatori e aveva svolto specifiche attività di verifica e controllo. La sentenza del Consiglio di Stato non aveva modificato lo statuto delle competenze dell'ART né determinato la caducazione automatica di tali atti. Per gli anni 2018 e 2019, le determinazioni ENAC richiedevano accertamenti sull'andamento della gestione e del traffico e valutazioni tecnico-discrezionali relative alle discontinuità tariffarie; non erano quindi meri atti esecutivi della delibera ENAC del 2016. L'eventuale contrarietà al diritto dell'Unione della disciplina interna incideva sull'illegittimità degli atti, non determinava automaticamente la loro nullità né li sottraeva ai termini di impugnazione. Il TAR ha inoltre accolto il primo motivo. Quanto agli anni 2018 e 2019, l'ART non aveva motivato perché non avesse esercitato tempestivamente le funzioni di vigilanza che riteneva spettarle e non poteva trasferire unilateralmente sul gestore le conseguenze delle proprie precedenti omissioni. Nel determinare eventuali correttivi tariffari avrebbe dovuto considerare, in applicazione dei doveri di buona fede e leale collaborazione, l'incidenza delle proprie condotte sulla programmazione economico-finanziaria del gestore e il lungo tempo trascorso. Quanto agli anni 2020 e 2021, l'ART avrebbe potuto modificare i propri precedenti atti soltanto mediante l'esercizio dei poteri di secondo grado, con le garanzie sostanziali e procedimentali previste dalla legge n. 241/1990; tali atti non erano stati né annullati né revocati in autotutela. Il terzo motivo è stato assorbito. È rimasta impregiudicata la possibilità per l'ART di adottare ulteriori determinazioni riguardo all'anno tariffario 2017, direttamente interessato dalla sentenza del Consiglio di Stato. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. h), d.l. n. 201/2011

  Attribuisce all'ART le funzioni di vigilanza concernenti i diritti aeroportuali.

• artt. 71-82 d.l. n. 1/2012

  Dettano i principi comuni per la determinazione e la riscossione dei diritti aeroportuali e disciplinano le funzioni dell'autorità di vigilanza.

• art. 73 d.l. n. 1/2012

  Individua le funzioni di vigilanza dell'ART in materia di diritti aeroportuali, anche con riferimento ai contratti di programma in deroga, a seguito della modifica introdotta dalla legge europea 2018.

• art. 76, comma 2, d.l. n. 1/2012

  Prevede la verifica da parte dell'autorità di vigilanza della corretta applicazione del modello tariffario e del livello dei diritti aeroportuali.

• art. 22, comma 2, d.l. n. 5/2012

  Il recepimento della direttiva 2009/12/CE ... fa comunque salvo il completamento delle procedure in corso volte alla stipula dei contratti di programma ...

  La disposizione transitoria non fondava un rapporto di necessaria consequenzialità caducante tra la delibera ENAC del 2016 e i successivi atti annuali di verifica e controllo; la sua compatibilità con il diritto dell'Unione è stata scrutinata nelle precedenti pronunce.

• art. 10 legge n. 37/2019

  Ha modificato l'art. 73 del d.l. n. 1/2012, stabilendo che l'ART eserciti funzioni di vigilanza anche sui contratti di programma in deroga.

• art. 1, comma 2, l. n. 241/1990

  Rileva quale fondamento dei principi di buona fede e leale collaborazione nei rapporti tra amministrazione e privato.

• art. 119, comma 4, c.p.a.

  Ha rilevato nella fase cautelare per il requisito di estrema gravità e urgenza richiesto per la misura cautelare.

• art. 10, comma 5, c.p.a.

  Ha consentito l'accoglimento della domanda cautelare ai soli fini della sollecita definizione del giudizio.

• direttiva 2009/12/CE

  Impone l'esercizio delle funzioni di vigilanza sui diritti aeroportuali da parte di un'autorità autonoma e indipendente e disciplina le consultazioni con gli utenti.

Massime di principio

• L'effetto caducante derivante dall'annullamento giurisdizionale dell'atto presupposto opera soltanto quando l'atto successivo sia parte della medesima sequenza procedimentale e costituisca conseguenza immediata, diretta e necessaria dell'atto annullato, senza nuove valutazioni di interessi o attività istruttorie; il relativo nesso deve avere fondamento nella legge o nella normativa secondaria e non può essere meramente presunto dall'amministrazione.
• La previsione di un periodo tariffario pluriennale o l'esistenza di un atto programmatico non rendono automaticamente meramente esecutivi gli atti annuali successivi, quando questi richiedano accertamenti sull'andamento della gestione, del traffico o delle discontinuità e comportino autonome valutazioni tecnico-discrezionali.
• Una sentenza amministrativa che annulla un atto per violazione delle regole di competenza o di indipendenza dell'autorità di vigilanza non modifica, di per sé, lo statuto legale dei poteri dell'amministrazione né travolge automaticamente gli atti successivi non direttamente impugnati e non caratterizzati da derivazione necessaria.
• Quando l'amministrazione intenda modificare propri precedenti atti di verifica e controllo ancora efficaci, deve esercitare gli ordinari poteri di autotutela, rispettandone i presupposti sostanziali e le garanzie procedimentali; non può ottenere il medesimo risultato mediante un nuovo provvedimento fondato su un inesistente effetto caducante.
• Nell'esercizio di funzioni di regolazione e controllo, l'amministrazione deve motivare adeguatamente il mutamento rispetto a precedenti condotte e considerare, in applicazione dei doveri di buona fede e leale collaborazione, l'incidenza delle proprie determinazioni od omissioni sulla programmazione economico-finanziaria del privato e il tempo trascorso, predisponendo ove necessario correttivi proporzionati.

Come è indicizzato