Sentenza n. 6534/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva realizzato un’unità di cogenerazione entrata in esercizio nel 2016 e riconosciuta come cogenerativa ad alto rendimento ai sensi del d.lgs. n. 20/2007. Il GSE aveva negato l’attribuzione dei titoli di efficienza energetica ritenendo che l’impianto non possedesse i requisiti di una nuova unità di cogenerazione, poiché comprendeva un motore a combustione interna non nuovo, costruito nel 2005 e già utilizzato presso altro impianto, sebbene sottoposto a revisione. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo che l’impiego di una componente principale usata impedisse di qualificare l’impianto come nuova costruzione. In appello la società ha dedotto: l’erronea interpretazione dell’art. 2, comma 1, lett. c), del d.m. 5 settembre 2011, poiché la nozione di nuova unità riguarderebbe la realizzazione di una nuova unità funzionalmente e strutturalmente autonoma, non la novità di ogni singola componente; la mancanza, nella normativa primaria e secondaria, di un requisito di assoluta novità dei componenti; l’illegittima introduzione da parte del GSE, mediante la Guida operativa, di un requisito ulteriore non previsto dalla disciplina; l’eventuale violazione del legittimo affidamento, anche perché l’interpretazione restrittiva sarebbe stata resa nota dopo la realizzazione e l’entrata in esercizio dell’impianto. La società ha inoltre chiesto il riconoscimento degli incentivi e il risarcimento del danno.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha interpretato l’art. 2, comma 1, lett. c), del d.m. 5 settembre 2011 alla luce dell’art. 30, comma 11, della legge n. 99/2009 e del d.lgs. n. 20/2007, affermando che la nozione di nuova costruzione riguarda la realizzazione ex novo di un’unità di cogenerazione autonoma sul piano funzionale e strutturale, ossia di un’unità produttiva che prima non esisteva, e non impone la novità assoluta di tutte le componenti impiegate. Il riferimento alla sostituzione con componenti nuovi di almeno due componenti principali riguarda invece il diverso istituto del rifacimento di unità esistenti in esercizio da almeno dodici anni. Poiché la normativa non prevede il requisito dell’assenza di qualsiasi precedente utilizzo delle componenti, il GSE aveva introdotto illegittimamente un requisito ulteriore e restrittivo per l’accesso agli incentivi. Sono stati quindi annullati, in parte qua, i provvedimenti di diniego relativi ai benefici richiesti per l’anno di produzione 2017. La domanda risarcitoria è stata respinta per genericità: l’illegittimità dell’azione amministrativa non determina automaticamente il diritto al risarcimento, essendo necessarie allegazione e prova del danno-conseguenza, del nesso causale e della colpa dell’amministrazione. Il GSE è stato condannato alla rifusione delle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 30, comma 11, l. 99/2009

  «il regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento di cui al secondo periodo del comma 1 dell’articolo 6 del decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, è riconosciuto per un periodo non inferiore a dieci anni, limitatamente alla nuova potenza entrata in esercizio dopo la data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, a seguito di nuova costruzione o rifacimento nonché limitatamente ai rifacimenti di impianti esistenti»

  La disposizione demanda a un decreto ministeriale la definizione dei criteri e delle modalità di riconoscimento dei benefici per la cogenerazione ad alto rendimento.

• art. 6, comma 1, d.lgs. 20/2007

  È richiamato quale base del regime di sostegno alla cogenerazione ad alto rendimento.

• art. 6, comma 3, d.lgs. 20/2007

  È richiamato per la previsione della determinazione ministeriale dei criteri di incentivazione della cogenerazione ad alto rendimento.

• art. 1, lett. a), d.m. 5 settembre 2011

  Il regime incentivante si applica alle unità di cogenerazione entrate in esercizio come nuove unità o come rifacimento di unità esistenti, alle condizioni definite dal decreto, a decorrere dal 7 marzo 2007.

• art. 2, comma 1, lett. a), d.m. 5 settembre 2011

  «parte di un impianto di cogenerazione la quale, in condizioni ordinarie di esercizio, funziona indipendentemente da ogni altra parte dell’impianto di cogenerazione stesso»

  La nozione di unità di cogenerazione valorizza l’autonomia funzionale della parte di impianto.

• art. 2, comma 1, lett. b), d.m. 5 settembre 2011

  «intervento tecnologico, realizzato dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007 su una unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali»

  Il requisito della sostituzione con componenti nuovi di almeno due componenti principali concerne il rifacimento di un’unità esistente, non la nozione di nuova unità.

• art. 2, comma 1, lett. c), d.m. 5 settembre 2011

  «unità di cogenerazione entrata in esercizio, a seguito di nuova costruzione, dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007»

  La nuova costruzione consiste nella realizzazione di un’unità produttiva autonoma, funzionalmente e strutturalmente nuova rispetto agli assetti preesistenti; non richiede che ogni componente sia mai stata utilizzata.

Massime di principio

• Ai fini dell’accesso al regime di sostegno previsto per la cogenerazione ad alto rendimento, la nozione di “nuova unità di cogenerazione” riguarda la realizzazione ex novo di un’unità produttiva autonoma sotto il profilo funzionale e strutturale, entrata in esercizio dopo il 7 marzo 2007.
• La qualificazione di un impianto come nuova unità di cogenerazione non richiede la novità assoluta di tutte le componenti impiegate: l’utilizzo di componenti precedentemente utilizzate non esclude, di per sé, la configurabilità della nuova costruzione.
• Il requisito della sostituzione con componenti nuovi di almeno due componenti principali è riferito al rifacimento di un’unità esistente in esercizio da almeno dodici anni e non può essere esteso alla diversa fattispecie della nuova unità di cogenerazione.
• Il gestore degli incentivi non può introdurre, mediante linee guida o atti applicativi, requisiti ulteriori e più restrittivi rispetto a quelli previsti dalla normativa primaria e dal decreto ministeriale attuativo per l’accesso al regime incentivante.
• L’illegittimità del diniego di un incentivo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno: il richiedente deve allegare e provare il danno-conseguenza, il nesso causale e la colpa dell’amministrazione; non è configurabile un danno in re ipsa.

Come è indicizzato