Ordinanza n. 282/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la classificazione della propria concessione demaniale marittima tra quelle aventi finalità commerciale e lucrativa, il diniego comunale di autotutela, gli atti di indirizzo e pianificazione del demanio costiero e, con motivi aggiunti, la determina di indizione della gara nella parte relativa alla concessione n. 8/2016. Ha dedotto di essere un'associazione senza scopo di lucro e di gestire lo stabilimento in favore dei dipendenti dell'Acquedotto Pugliese e dei loro familiari, senza finalità di profitto. Sono stati prospettati profili di eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione e disparità di trattamento, sostenendo che il Comune non avrebbe esaminato la natura soggettiva dell'associazione, le concrete modalità di fruizione dell'area e la differenza rispetto ad altri circoli o associazioni, aventi caratteristiche associative analoghe, classificati come soggetti non commerciali. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso, assumendo che gli atti lesivi dovessero essere impugnati anteriormente, avverso le deliberazioni di Giunta del 2023 e del 2024.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda cautelare. Ha ritenuto, in questa fase, superata l'eccezione di tardività, poiché le precedenti deliberazioni di Giunta erano già state qualificate dal medesimo TAR come atti di indirizzo privi di autonoma efficacia provvedimentale; ha tuttavia precisato che la questione della loro eventuale lesività immediata resta da approfondire nel merito. Quanto al fumus boni iuris, il Collegio ha rilevato che gli atti tecnici sottostanti alla deliberazione del 2024 avevano qualificato la concessione come riferibile a una società a responsabilità limitata e l'avevano inserita tra le aree destinabili a funzioni turistico-ricreative, in contrasto con la natura associativa e non lucrativa risultante dal titolo concessorio del 2016. Il Comune non avrebbe verificato se l'attività rientrasse tra quelle cui l'ordinamento riconosce valore e funzione sociale, ovvero se prevalessero la potenzialità economica dell'area e il carattere privatistico della riserva di accesso. La classificazione avrebbe inoltre potuto determinare una disparità di trattamento rispetto ad altri soggetti associativi classificati come non commerciali. Il diniego di autotutela non ha sanato tali vizi, essendosi limitato a richiamare la coerenza con precedenti atti di indirizzo senza esaminare nel merito la natura giuridica del concessionario. È stato ravvisato anche il periculum in mora, poiché la determina di gara assoggettava attualmente la ricorrente a una procedura competitiva e a requisiti partecipativi di tipo imprenditoriale, con possibile pregiudizio grave e irreparabile. Il TAR ha quindi sospeso la determina n. 2415/2026 nella parte relativa alla concessione n. 8/2016 e ha ordinato al Comune di rideterminarsi entro novanta giorni, valutando la natura soggettiva del concessionario, la funzione obiettiva dell'attività, il principio di uguaglianza e il confronto con posizioni analoghe già classificate come non commerciali. Il Comune conserva discrezionalità nella scelta della destinazione dell'area, ma deve motivare adeguatamente l'eventuale qualificazione commerciale e dare conto delle differenze rispetto agli altri soggetti associativi. La trattazione del merito è stata fissata al 1° aprile 2027. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  Disciplina la tutela cautelare collegiale; il TAR ha verificato la sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora e ha sospeso parzialmente l'efficacia dell'atto impugnato.

• art. 2 Cost.

  Richiamato in relazione al rilievo costituzionale della libertà associativa e al ruolo delle associazioni come ambito di svolgimento della personalità individuale.

• art. 18 Cost.

  Richiamato a sostegno della rilevanza costituzionale dell'attività associativa nella valutazione della possibile funzione sociale dell'uso dell'area demaniale.

• d.lgs. n. 117/2017

  Indicato quale parametro da considerare per verificare se l'attività dell'associazione rientri tra quelle cui l'ordinamento riconosce valore e funzione sociale.

• d.lgs. n. 460/1997

  Indicato quale ulteriore parametro per valutare la natura non commerciale dell'attività e l'eventuale applicazione di un trattamento di favore.

Massime di principio

• Nella classificazione delle concessioni demaniali marittime tra attività commerciali e attività a prevalente valore sociale, culturale o sportivo, l'amministrazione deve valutare concretamente sia la natura soggettiva del concessionario sia la funzione obiettiva e le modalità effettive di fruizione dell'area.
• La qualificazione di un concessionario come soggetto commerciale non può fondarsi su un'erronea identificazione della sua forma giuridica né sul solo richiamo ad atti di indirizzo generali, quando il titolo concessorio e la concreta attività evidenzino una natura associativa e non lucrativa.
• La discrezionalità dell'amministrazione nella scelta della vocazione del demanio costiero non esclude l'obbligo di istruttoria e motivazione, né consente disparità di trattamento rispetto a soggetti associativi con caratteristiche analoghe già classificati come non commerciali.
• La riserva dell'accesso a una platea chiusa di associati può essere valutata dall'amministrazione sia come espressione di una funzione sociale meritevole di tutela differenziata sia come beneficio privatistico incompatibile con la destinazione pubblica del demanio; in entrambi i casi, la scelta deve essere sorretta da una motivazione concreta e coerente.
• Il diniego di autotutela non supera il vizio originario di difetto di istruttoria quando si limiti a richiamare la coerenza dell'atto con precedenti atti di indirizzo, senza riesaminare la natura giuridica del concessionario e le concrete caratteristiche dell'attività.

Come è indicizzato