Sentenza n. 5009/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, accreditata per l’erogazione di prestazioni riabilitative ex artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978, aveva aderito nel 2020 al programma regionale “La Campania riparte”, sostenendo investimenti, costi organizzativi e del personale e rinunciando agli ammortizzatori sociali. Ha impugnato la delibera regionale n. 531/2021, recante disposizioni attuative dell’art. 4, commi 5-bis e 5-ter, del d.l. n. 34/2020 e aggiornamento delle tariffe, la delibera n. 532/2021 sui limiti di spesa, gli atti attuativi dell’ASL e la nota di recupero di euro 230.206,54. Ha dedotto, in appello, violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 4 del d.l. n. 34/2020, difetto di istruttoria, contraddittorietà, lesione del legittimo affidamento e illegittimità derivata; violazione dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, del principio del contrarius actus, dello Statuto regionale, incompetenza, difetto di istruttoria e violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990; nonché violazione degli accordi Stato-Regioni, dei principi di correttezza e buona fede, illogicità, perplessità e violazione dell’art. 30 c.p.a. Ha sostenuto che il programma regionale del 2020 operasse su un piano distinto rispetto alla successiva disciplina statale e che le delibere regionali avessero illegittimamente modificato o revocato il precedente decreto dirigenziale, senza comunicazione di avvio, indennizzo e adeguata istruttoria. Ha inoltre contestato la disparità di trattamento rispetto alle strutture non aderenti al programma, il diverso trattamento tariffario delle prestazioni ex artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978 e il recupero delle somme.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto tardiva l’eccezione di improcedibilità formulata per la prima volta in appello dalla Regione in relazione alla sottoscrizione dei contratti integrativi e della clausola di salvaguardia; ha ritenuto parimenti tardivo il deposito, da parte dell’ASL, dei contratti ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Nel merito, ha giudicato infondato il motivo relativo alla pretesa autonomia del programma “La Campania riparte” rispetto alle delibere del 2021: il decreto dirigenziale n. 83/2020, fondato sulla disciplina emergenziale del d.l. n. 18/2020, è stato necessariamente inciso dalla successiva disciplina del d.l. n. 34/2020, come modificato dalla legge n. 77/2020 e dalla normativa successiva, avente la medesima finalità di gestione dell’emergenza Covid-19. La stessa disciplina del programma prevedeva espressamente la possibilità di revisione in relazione all’evoluzione della pandemia e a nuove disposizioni governative o regionali. Il richiamo del TAR al rispetto del tetto di spesa non ha comportato omessa pronuncia né violazione dell’art. 112 c.p.c., essendo stato formulato in via generale e incidentale. È stata esclusa anche la dedotta sperequazione a danno delle strutture aderenti, non essendo stata dimostrata l’attribuzione di maggiori benefici alle strutture non aderenti e dovendo comunque l’azione regionale rispettare i vincoli di bilancio. Il Collegio ha escluso che le delibere regionali costituissero revoca o annullamento d’ufficio del decreto dirigenziale: esse erano atti applicativi di una sopravvenienza normativa vincolante, non espressione di un ripensamento dell’amministrazione. Di conseguenza non trovavano applicazione l’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, il principio del contrarius actus, l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento o l’indennizzo; non sussisteva neppure l’incompetenza della Giunta regionale, cui spettava determinare il valore delle prestazioni remunerabili alle strutture accreditate. Gli ulteriori motivi sono stati ritenuti generici e ripetitivi. È stato escluso l’interesse della società a contestare il diverso trattamento tariffario delle prestazioni ex art. 44, in assenza di adeguata dimostrazione della relativa lesione; inoltre, l’adeguamento tariffario era stato preceduto dal coinvolgimento delle associazioni di categoria. Non è stato riconosciuto un legittimo affidamento tutelabile, poiché il programma era transitorio, prevedeva espressamente la possibilità di revisione e la sua adesione era volontaria. La domanda risarcitoria è stata respinta, sia per la confermata legittimità degli atti sia per l’assenza di colpa dell’amministrazione, che aveva agito in adempimento della sopravvenuta normativa. Le spese sono state compensate per la novità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 47 e 48 d.l. n. 18/2020

  misure compensative di sostegno anche domiciliare e prestazioni individuali domiciliari

  La disciplina emergenziale ha consentito l’erogazione di attività sanitarie e sociosanitarie tramite le strutture regionali aderenti al programma “La Campania riparte”.

• art. 4 d.l. n. 34/2020

  Per far fronte all'emergenza epidemiologica COVID-19 [...] le regioni [...] possono riconoscere alle strutture [...] la remunerazione di una specifica funzione assistenziale [...] e un incremento tariffario per le attività rese a pazienti COVID.

  La disciplina sopravvenuta ha inciso sul precedente programma regionale, imponendo l’adeguamento della remunerazione e delle tariffe secondo il nuovo quadro normativo emergenziale.

• art. 4, commi 5-bis e 5-ter, d.l. n. 34/2020

  Costituisce la base normativa delle disposizioni attuative contenute nella delibera regionale n. 531/2021.

• legge n. 77/2020

  Ha convertito e modificato il d.l. n. 34/2020, concorrendo alla disciplina sopravvenuta applicata dalla Regione.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Non si applica quando l’amministrazione modifica il precedente assetto non per una nuova valutazione discrezionale o per un mutamento autonomo dell’interesse pubblico, ma per conformarsi a una sopravvenienza legislativa vincolante.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, non trattandosi di procedimento di revoca o di altra forma di autotutela decisoria.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per la confermata legittimità degli atti e per l’assenza di colpa dell’amministrazione.

• art. 112 c.p.c.

  Non sussiste omessa pronuncia quando il giudice richiama il rispetto del tetto di spesa in via generale e incidentale, senza fondare su tale specifico dato la decisione nei confronti della parte.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina i contratti tra le strutture accreditate e il Servizio sanitario; il deposito dei contratti in appello è stato ritenuto tardivo.

• art. 8-sexies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  È richiamato nella disciplina statale emergenziale quale disposizione derogata dall’art. 4 del d.l. n. 34/2020.

• art. 45, comma 1-ter, d.l. n. 124/2019

  È richiamato quale limite di spesa derogato, per il periodo emergenziale, dall’art. 4 del d.l. n. 34/2020.

• artt. 26 e 44 l. n. 833/1978

  Individuano le tipologie di prestazioni riabilitative erogate dalla struttura accreditata; la controversia ha riguardato soprattutto la remunerazione delle prestazioni ex art. 26.

Massime di principio

• Quando un programma amministrativo emergenziale è fondato su una determinata disciplina legislativa, la sopravvenienza di norme statali che regolano e integrano la medesima materia può incidere necessariamente sul programma originario, senza che ciò configuri, di per sé, una revoca o un annullamento d’ufficio del precedente atto.
• La modifica di un precedente atto amministrativo imposta da una sopravvenienza normativa vincolante non costituisce esercizio di autotutela decisoria: non richiede la sussistenza dei presupposti dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, né l’indennizzo, il contrarius actus o la comunicazione di avvio del procedimento propri del ritiro discrezionale.
• L’adesione volontaria a un programma amministrativo transitorio ed emergenziale, il cui atto disciplinare preveda espressamente la possibilità di revisione in relazione all’evoluzione dei fatti e a nuove disposizioni normative, non determina un legittimo affidamento tutelabile sull’immutabilità delle condizioni economiche del programma.
• La determinazione della remunerazione delle prestazioni rese da strutture sanitarie accreditate deve rispettare la disciplina legislativa sopravvenuta e i vincoli complessivi di programmazione e di spesa sanitaria; l’operatore accreditato non vanta un diritto all’invarianza delle tariffe o dei meccanismi di ristoro.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione è esclusa quando la condotta lesiva dedotta consiste nell’applicazione vincolata di una sopravvenuta disciplina legislativa e non è ravvisabile l’elemento della colpa dell’amministrazione.

Come è indicizzato