Sentenza n. 175/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza del TAR che aveva ritenuto infondate le censure rivolte contro la seconda classificata e inammissibili, per carenza di interesse, quelle contro l’aggiudicataria. In primo luogo, ha dedotto l’incongruità dell’offerta della seconda classificata, evidenziando la sottostima dei costi di traghettamento, del personale autista e del personale di livello B1, nonché l’insufficiente considerazione del numero di autisti necessari e della capacità dei mezzi impiegati nel sistema basato su un transit point. Ha inoltre contestato l’assenza di prova circa la disponibilità e l’idoneità del transit point e circa il possesso della certificazione UNI EN 14065. In relazione all’aggiudicataria, ha dedotto: la perdita di continuità della certificazione ISO 14001:2015; l’inidoneità delle certificazioni rilasciate da organismo accreditato da UKAS dopo la Brexit; la violazione degli obblighi di ritiro e consegna giornaliera della biancheria, in ragione della previsione di soli tre viaggi settimanali verso lo stabilimento di lavaggio; l’incongruità dei costi di trasporto e della manodopera autista. Ha inoltre prospettato che l’eventuale disponibilità di locali dell’ospedale utilizzabili come deposito, non indicata nella lex specialis, avrebbe attribuito all’operatore uscente un vantaggio competitivo, imponendo l’annullamento e la ripetizione dell’intera gara.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Collegio ha ritenuto fondate le censure relative sia all’offerta della seconda classificata sia a quella dell’aggiudicataria. Quanto alla seconda classificata, la verifica di anomalia è stata giudicata carente perché non aveva adeguatamente approfondito i costi di traghettamento, la capacità dei mezzi necessari per trasportare la biancheria accumulata nel transit point, il monte ore degli autisti, i costi del personale B1 e il numero degli autisti occorrenti. La stazione appaltante dovrà pertanto rinnovare la verifica di anomalia su tali profili. Il Collegio ha precisato che il sindacato giudiziale sull’anomalia è pieno ed effettivo quanto a logicità, ragionevolezza e adeguatezza istruttoria, ma non sostitutivo, e che grava sul ricorrente l’onere di provare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione amministrativa. Quanto al transit point, il requisito di certificazione UNI EN 14065, previsto dal disciplinare senza distinguere tra stabilimento e deposito, deve riferirsi a tutte le fasi organizzative del servizio che incidono sulla prevenzione della biocontaminazione, compreso il deposito presso l’appaltatore. Tuttavia, in ragione della genericità della lex specialis e del criterio del prezzo più basso, tale carenza poteva essere chiarita nel subprocedimento di verifica dell’anomalia e non comportava automaticamente l’esclusione. Quanto all’aggiudicataria, è stata ritenuta infondata la censura sulla continuità della certificazione ISO 14001:2015: il rinnovo era stato tempestivamente richiesto prima della scadenza e il mancato rilascio tempestivo dipendeva da fattori non imputabili all’impresa; un’esclusione in tali circostanze sarebbe stata sproporzionata e irragionevole. Sono state inoltre ritenute valide le certificazioni rilasciate da organismo accreditato da UKAS, quale firmatario degli accordi EA/MLA, anche perché il disciplinare ammetteva organismi equivalenti e mezzi di prova alternativi. È stata invece accolta la censura relativa agli obblighi di ritiro e consegna giornaliera. La previsione di soli tre viaggi settimanali verso lo stabilimento non chiariva come fosse garantito il servizio quotidiano né dove fosse stoccata la biancheria. La stazione appaltante dovrà verificare se l’aggiudicataria abbia utilizzato locali dell’ospedale come deposito: in caso positivo, l’omessa indicazione di tale possibilità nella lex specialis avrebbe alterato la par condicio e imposto l’annullamento e la ripetizione dell’intera gara; in caso negativo, l’offerta dovrà essere riesaminata e, se non adeguatamente giustificata, l’aggiudicataria dovrà essere esclusa. Le ulteriori censure sui costi dell’aggiudicataria sono state assorbite. È stata annullata l’aggiudicazione del lotto n. 5, con salvezza delle ulteriori determinazioni amministrative e specifico effetto conformativo. Il contratto in essere è stato mantenuto provvisoriamente efficace sino alla conclusione della rinnovazione procedimentale o della nuova gara e alla stipula del contratto sostitutivo. Le amministrazioni e le due imprese controinteressate sono state condannate in solido al pagamento di € 8.000, oltre accessori, per il doppio grado di giudizio.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi di primo grado non esaminati o dichiarati inammissibili, qui utilizzato per esaminare le censure rivolte contro l’aggiudicataria dopo l’accoglimento di quelle contro la seconda classificata.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Vieta, salvo indispensabilità o dimostrata impossibilità non imputabile, la produzione in appello di nuovi mezzi di prova e documenti non prodotti in primo grado; la documentazione tardivamente depositata dall’amministrazione non è stata ammessa.

• art. 122 c.p.a.

  Rileva nella disciplina degli effetti sul contratto già stipulato; per evitare l’interruzione del servizio, il contratto è stato mantenuto provvisoriamente efficace sino alla stipula del contratto sostitutivo.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato sulle valutazioni tecniche della stazione appaltante non può diventare sostitutivo, non ricorrendo un caso di giurisdizione amministrativa di merito.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Consente al giudice di conformare l’azione amministrativa successiva all’annullamento, indicando le verifiche e le alternative procedimentali cui la stazione appaltante deve attenersi.

• art. 87, comma 2, d.lgs. 50/2016

  Richiamato dal disciplinare quale base per la presentazione di mezzi di prova alternativi rispetto alla certificazione UNI EN 14065, quando ricorrano le condizioni previste dalla norma.

• art. 6, comma 3, lett. e), f) e g), del disciplinare di gara

  “Possesso di una valutazione di conformità del proprio sistema di gestione della qualità alla norma UNI EN ISO 9001:2015”; “Possesso di una valutazione di conformità del proprio sistema di gestione ambientale”; “Certificazione UNI EN 14065”.

  Le clausole richiedono certificazioni o mezzi di prova equivalenti e, quanto alla UNI EN 14065, devono essere interpretate nel senso di comprendere anche i depositi di stoccaggio utilizzati dall’appaltatore, perché inseriti nel processo di gestione della biancheria ospedaliera.

• art. 1 del capitolato tecnico

  “Ritiro giornaliero” e “Consegna giornaliera della biancheria piana e sagomata debitamente confezionata pulita”.

  Impone il ritiro e la consegna quotidiana della biancheria; un’organizzazione basata su soli tre viaggi settimanali verso lo stabilimento deve dimostrare concretamente come tali obblighi siano rispettati.

• art. 18, par. 1, direttiva 2014/24/UE

  I principi di proporzionalità e ragionevolezza impediscono di escludere un concorrente per una temporanea soluzione di continuità nella certificazione non imputabile all’impresa, quando il rinnovo sia stato tempestivamente richiesto.

Massime di principio

• La verifica di anomalia dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica: il giudice amministrativo può controllare pienamente la logicità, ragionevolezza, coerenza e adeguatezza dell’istruttoria, ma non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante. Quando l’amministrazione conclude per la non anomalia, l’operatore non aggiudicatario che impugna tale giudizio deve provare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione, anche con riguardo ai costi della manodopera e del trasporto.
• Un requisito di qualità microbiologica previsto dalla lex specialis per un servizio di trattamento e logistica della biancheria ospedaliera deve essere interpretato, ove la clausola non distingua tra stabilimento e deposito, come riferito anche ai locali di stoccaggio utilizzati dall’appaltatore, poiché la prevenzione della biocontaminazione deve riguardare tutte le fasi del servizio fino alla consegna presso la struttura sanitaria.
• L’organizzazione dell’offerta secondo un numero di viaggi verso lo stabilimento inferiore alla frequenza quotidiana di ritiro e consegna non è sufficiente, di per sé, a dimostrare il rispetto del capitolato: l’operatore deve indicare e rendere verificabile il luogo e le modalità di stoccaggio temporaneo della biancheria sporca e pulita.
• La continuità nel possesso dei requisiti di partecipazione deve essere coordinata con autoresponsabilità, proporzionalità, ragionevolezza e favor partecipationis. La temporanea scadenza di una certificazione non giustifica automaticamente l’esclusione quando il concorrente abbia tempestivamente richiesto il rinnovo e il ritardo nel rilascio dipenda da circostanze non imputabili allo stesso.
• Le certificazioni rilasciate da organismi accreditati da un ente nazionale straniero firmatario degli accordi multilaterali EA/MLA possono essere riconosciute ai fini della gara quando la lex specialis ammetta organismi equivalenti e mezzi di prova alternativi, senza limitare la comprova alle certificazioni rilasciate dall’organismo nazionale italiano.
• Se l’amministrazione mette a disposizione dell’operatore uscente locali utilizzabili come deposito, tale informazione incide sulla formulazione dell’offerta e deve essere indicata nella lex specialis. La sua omissione può determinare un vantaggio competitivo incompatibile con la par condicio e imporre l’annullamento e la ripetizione dell’intera procedura, anche se il bando non è stato autonomamente impugnato.
• L’effetto conformativo della sentenza di annullamento non è rimesso alla disponibilità della parte: il giudice può stabilire, in funzione della piena tutela dell’interesse legittimo e della par condicio, se sia sufficiente rinnovare alcune fasi della procedura oppure se debba essere ripetuta l’intera gara.

Come è indicizzato