Sentenza n. 11477/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente, aggiudicataria del lotto 7 di una gara centralizzata regionale e contraente del relativo accordo quadro, era stata autorizzata ad affiancare al prodotto offerto in gara un nuovo dispositivo di monitoraggio, prodotto dalla stessa impresa e fornito alle medesime condizioni economiche. La Regione ha successivamente annullato d'ufficio tale autorizzazione, ritenendo che il capitolato tecnico consentisse soltanto la sostituzione del dispositivo originariamente offerto con un prodotto tecnologicamente superiore, e non l'affiancamento di un ulteriore dispositivo, nonché che la sostituzione fosse ammessa solo per prodotti del medesimo fabbricante. La ricorrente ha dedotto, con unico motivo articolato, la violazione degli artt. 3, 7, 8, 9, 10, 10-bis, 21-octies e 21-nonies della l. 241/1990, dell'art. 120, comma 1, lett. a), del d.lgs. 36/2023 e degli artt. 32 e 97 Cost., oltre a eccesso di potere per carenza di motivazione e istruttoria, falsa causa e illogicità manifesta. Ha contestato in particolare l'assenza di ragioni concrete e attuali di interesse pubblico, la mancata comunicazione di avvio del procedimento e l'interpretazione formalistica del capitolato, anche in considerazione del fatto che alcuni pazienti avevano già iniziato il nuovo percorso terapeutico.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente affermato la propria giurisdizione, ritenendo che gli atti esecutivi dell'accordo quadro, inclusa la decisione relativa all'affidamento o all'autorizzazione di forniture attuative, comportino l'esercizio di poteri autoritativi e incidano su interessi legittimi degli operatori economici, nell'ambito della giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a. Nel merito ha accolto il ricorso. L'annullamento d'ufficio è stato ritenuto illegittimo perché il provvedimento non indicava ragioni concrete e attuali di interesse pubblico diverse dal mero ripristino della legalità, né prendeva in considerazione gli interessi della destinataria dell'autorizzazione e dei pazienti già avviati al nuovo trattamento. La mancata partecipazione procedimentale ha inoltre impedito una ponderazione effettiva di tali interessi. Il TAR ha ritenuto formalistica l'interpretazione della clausola di aggiornamento tecnologico: la nozione di sostituzione può comprendere anche un affiancamento parziale del nuovo prodotto, quando ciò risponda a specifiche esigenze terapeutiche e il nuovo dispositivo presenti vantaggi funzionali o d'uso. La limitazione riferita al medesimo fabbricante è stata interpretata come volta a evitare il ruolo di mero intermediario di prodotti altrui; tale rischio non ricorreva, poiché il nuovo prodotto era fabbricato dalla stessa ricorrente. L'atto impugnato è stato quindi annullato e la Regione è stata condannata a rifondere le spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre oneri di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  tenendo conto degli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati

  L'annullamento d'ufficio richiede l'indicazione di concrete e attuali ragioni di interesse pubblico, ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità, e la considerazione degli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dall'amministrazione quale base normativa dell'annullamento, ma non ritenuto sufficiente a legittimare il ritiro in assenza dei presupposti sostanziali dell'autotutela.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento ha inciso sulla possibilità di partecipazione e sulla corretta ponderazione degli interessi rilevanti ai fini dell'autotutela.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di annullamento è risultato carente nella motivazione relativa alle ragioni concrete e attuali di interesse pubblico.

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie concernenti gli atti esecutivi di un accordo quadro, quando l'amministrazione esercita poteri autoritativi nella scelta degli affidatari o nella gestione delle forniture attuative.

• art. 120, comma 1, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le norme dedotte dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle modifiche e dell'aggiornamento nell'esecuzione del contratto pubblico; la sentenza valorizza la possibilità di interpretare la clausola di aggiornamento in modo funzionale alle esigenze degli utenti.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• L'annullamento d'ufficio di un'autorizzazione o di un atto favorevole non può fondarsi sul solo ripristino della legalità violata: l'amministrazione deve indicare ragioni concrete e attuali di interesse pubblico e ponderarle con gli interessi del destinatario e degli eventuali controinteressati.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento di autotutela assume rilievo quando impedisce all'amministrazione di acquisire e valutare elementi decisivi sugli interessi coinvolti, inclusi gli effetti già prodotti dall'atto favorevole.
• Una clausola di aggiornamento tecnologico che consenta la sostituzione di un prodotto può essere interpretata, secondo la sua ratio, come comprensiva anche dell'affiancamento parziale di un nuovo prodotto, se l'affiancamento soddisfa specifiche esigenze degli utenti e mantiene i vantaggi funzionali o tecnologici perseguiti dalla clausola.
• La nozione di vantaggio derivante dall'aggiornamento tecnologico non è limitata alla sola innovazione tecnica, ma può comprendere funzionalità, facilità d'uso, maneggevolezza e altri benefici concretamente rilevanti per gli utenti.
• La previsione che il prodotto aggiornato provenga dal medesimo fabbricante mira a evitare che l'aggiudicatario operi come mero intermediario di prodotti altrui; tale finalità non è compromessa quando il nuovo prodotto è fabbricato dallo stesso contraente dell'accordo quadro.
• Gli atti esecutivi di un accordo quadro, quando comportano la spendita di poteri autoritativi nella selezione o individuazione degli affidatari delle forniture attuative, rientrano nella giurisdizione amministrativa esclusiva.

Come è indicizzato