Sentenza n. 569/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale del 30 novembre 2020 relativo alle domande di condono presentate nel 2004 per trasformare una struttura ricettivo-alberghiera, comprese le parti comuni e le singole unità immobiliari, in unità abitative residenziali. Hanno dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 5, lett. c), della l.r. Toscana n. 53/2004 e della relativa circolare, sostenendo che l’immobile ricadesse in zona B.2.2 a prevalente destinazione residenziale e che dovesse distinguersi la destinazione urbanistica della zona da quella edilizia del singolo fabbricato; difetto, illogicità, contraddittorietà e travisamento dei presupposti; difetto di motivazione per mancato puntuale riscontro alle osservazioni procedimentali; difetto di istruttoria per omessa relazione e proposta motivata del responsabile del procedimento e per mancata acquisizione dei pareri della commissione edilizia o urbanistica; violazione degli artt. 23-ter e 32 del d.P.R. n. 380/2001 e degli standard urbanistici, assumendo che il cambio d’uso senza opere non comportasse aggravio urbanistico; sviamento di potere. Con i motivi aggiunti hanno contestato la certificazione urbanistica prodotta dal Comune, deducendo integrazione postuma della motivazione, erronea individuazione della destinazione urbanistica e illegittimità della variante al PRG del 2002 nella parte in cui avrebbe qualificato il fabbricato come D6, anziché considerare la zona B.2.2.

La decisione

Il TAR ha dichiarato ammissibile la produzione documentale dei ricorrenti, ha ritenuto la causa matura per la decisione e ha respinto le istanze istruttorie. Ha esaminato direttamente il merito, prescindendo dalle eccezioni di rito del Comune in applicazione del principio della ragione più liquida. Nel merito ha ritenuto legittimo il diniego di condono: l’art. 2, comma 5, lett. c), della l.r. Toscana n. 53/2004 esclude la sanatoria per opere o interventi in contrasto con le destinazioni d’uso ammesse dagli strumenti urbanistici vigenti; nel caso concreto, il fabbricato aveva una specifica destinazione ricettivo-alberghiera D6, incompatibile con la destinazione residenziale richiesta. Tale destinazione specifica del fabbricato prevale, ai fini del condono, sulla più ampia destinazione della zona B.2.2. Il vincolo convenzionale alberghiero derivante dalla convenzione del 1999 non esauriva la disciplina rilevante, poiché la destinazione ricettivo-alberghiera risultava anche dagli strumenti urbanistici. Il decorso del termine ventennale della convenzione non rendeva quindi ammissibile il cambio d’uso; inoltre, non risultava presentata un’istanza comunale di rimozione del vincolo. È stata respinta anche la censura relativa all’aggravio urbanistico: il passaggio da categoria turistico-ricettiva a residenziale costituisce mutamento rilevante tra categorie funzionalmente autonome e può determinare un maggiore carico urbanistico anche se realizzato senza opere. I motivi sulla motivazione e sulla partecipazione sono stati respinti perché il provvedimento indicava la destinazione incompatibile e il contrasto con la legge regionale, mentre il procedimento era stato preceduto da plurime interlocuzioni e preavvisi di rigetto; l’amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione. Sono state respinte le censure istruttorie: il parere della commissione edilizia nel procedimento di condono è facoltativo e, comunque, l’incompatibilità urbanistica era sufficiente a impedire la sanatoria; il termine biennale per la conclusione del procedimento è ordinatorio e il suo superamento non produce silenzio-assenso. La certificazione del 2025 è stata qualificata come atto meramente ricognitivo, non integrante una motivazione postuma, poiché il diniego era già autonomamente motivato. È stata infine esclusa la sussistenza dello sviamento, trattandosi dell’esercizio del potere pianificatorio comunale volto a preservare l’offerta turistico-ricettiva in un’area a vocazione turistica. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati integralmente respinti, con condanna solidale dei ricorrenti alle spese, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2, comma 5, lett. c), l.r. Toscana n. 53/2004

  Non sono inoltre in alcun caso ammessi a sanatoria: […] c) le opere e gli interventi in contrasto con le destinazioni d’uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’entrata in vigore della presente legge

  La disposizione impedisce la sanatoria quando l’intervento è incompatibile con la destinazione d’uso urbanisticamente ammessa; ai fini del giudizio rileva la destinazione specifica impressa al fabbricato dagli strumenti urbanistici.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è sufficientemente motivato quando indica la destinazione urbanistica incompatibile e il contrasto con la disciplina regionale; non è necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione procedimentale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni al preavviso di rigetto devono essere considerate nel quadro complessivo dell’istruttoria, ma l’amministrazione non è tenuta a replicare puntualmente a ogni argomento, purché esponga una motivazione complessivamente idonea.

• art. 6 l. 241/1990

  La mancata disponibilità o produzione di atti interni, quali relazione e proposta del responsabile del procedimento, non determina automaticamente l’annullamento quando l’istruttoria risulti completa e l’esito negativo sia comunque imposto dall’incompatibilità urbanistica.

• art. 5, comma 5, l.r. Toscana n. 53/2004

  Il termine biennale per l’adozione del provvedimento sulla domanda di condono è ordinatorio; il suo superamento non determina silenzio-assenso, ma configura eventualmente un mero inadempimento.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate

  Il passaggio tra categorie funzionali urbanisticamente autonome, come quella turistico-ricettiva e quella residenziale, è rilevante anche senza opere e comporta un possibile aggravio del carico urbanistico.

• art. 7 l. 1150/1942

  La zonizzazione costituisce contenuto essenziale della pianificazione urbanistica e conforma il diritto di proprietà individuando il regime applicabile alle diverse porzioni del territorio.

• art. 8 l. 217/1983

  La rimozione del vincolo di destinazione ricettivo-alberghiera è rimessa alla valutazione dell’amministrazione e presuppone, secondo il richiamo giurisprudenziale, la dimostrazione della non convenienza economico-produttiva e gli ulteriori adempimenti previsti.

Massime di principio

• Ai fini dell’applicazione del divieto di sanatoria previsto dalla normativa regionale, la compatibilità dell’intervento deve essere verificata con riferimento alla destinazione urbanistica specifica impressa al singolo fabbricato dagli strumenti urbanistici, e non soltanto alla destinazione generale della zona in cui esso ricade.
• La pianificazione comunale può individuare, all’interno di una zona omogenea, destinazioni d’uso specifiche e ulteriormente circoscritte per i fabbricati esistenti; tali previsioni costituiscono esercizio del potere conformativo e possono impedire il mutamento verso una diversa categoria funzionale.
• Il mutamento da destinazione turistico-ricettiva a residenziale costituisce mutamento urbanisticamente rilevante tra categorie funzionalmente autonome e può comportare aggravio del carico urbanistico anche in assenza di opere edilizie.
• Nel procedimento di condono edilizio, il parere della commissione edilizia o urbanistica non è obbligatorio in assenza di una specifica previsione normativa; in ogni caso, non è necessario acquisire ulteriori apporti istruttori quando l’incompatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica è già sufficiente a imporre il diniego.
• Il termine previsto dalla legislazione regionale per la conclusione del procedimento di condono è ordinatorio e il suo superamento non produce silenzio-assenso quando la legge regionale non lo prevede espressamente.
• L’obbligo motivazionale e partecipativo non impone all’amministrazione una confutazione analitica di ogni osservazione del privato, essendo sufficiente una motivazione complessiva, logica e idonea a rendere comprensibili i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione.

Come è indicizzato