Sentenza n. 2013/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Questura di Udine aveva disposto, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lettera c), della legge n. 401/1989, il divieto di accesso a tutti gli impianti sportivi e ai luoghi interessati da manifestazioni calcistiche nazionali ed europee, nonché alle aree di sosta e transito delle tifoserie, per la durata di quattro anni. Il provvedimento traeva origine dagli incidenti verificatisi al termine della partita Udinese-Napoli del 4 maggio 2023, durante i quali il destinatario sarebbe stato identificato tra i partecipanti all’invasione del terreno di gioco e alla successiva rissa tra tifoserie. L’interessato aveva dedotto in primo grado violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 3 Cost. e dell’art. 6 della legge n. 401/1989, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, insussistenza dei presupposti, travisamento dei fatti, abnormità e violazione della proporzionalità. In appello ha contestato la sufficienza degli elementi identificativi utilizzati dalla Digos, rilevando che i filmati a campo largo non consentivano di riconoscere con certezza il soggetto, che l’abbigliamento descritto era comune a molti tifosi, che la fotografia acquisita al tornello non dimostrava la coincidenza con il soggetto presente in campo e che la durata quadriennale della misura era eccessiva. Ha inoltre sostenuto che l’Amministrazione non avesse adeguatamente dimostrato la sua pericolosità sociale e che la successiva contestazione penale per la sola invasione di campo, e non per la rissa, escludesse la fondatezza della misura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. La misura del Daspo è stata ricondotta alla funzione di prevenzione amministrativa, caratterizzata dall’anticipazione della soglia di tutela alle situazioni di pericolo concreto e dalla regola probatoria del “più probabile che non”, senza necessità di una certezza oltre ogni ragionevole dubbio circa l’attribuzione della condotta. Nel caso concreto, l’identificazione del destinatario è stata ritenuta sufficientemente fondata sulla giustapposizione dei fotogrammi dei filmati, della fotografia acquisita all’ingresso dello stadio e delle fotografie personali ottenute dall’Amministrazione. Le contestazioni dell’appellante sono state considerate mere congetture, non accompagnate da elementi decisivi di segno contrario. La successiva richiesta di rinvio a giudizio per la sola invasione di campo non escludeva la sussistenza dei presupposti amministrativi del Daspo, spettando al giudice penale valutare la configurabilità del reato e le modalità della condotta. Il Collegio ha ritenuto non manifestamente erroneo o irragionevole il giudizio della Questura sulla gravità dei comportamenti e sulla pericolosità sociale dell’interessato, anche considerando il contesto di una gara ad altissimo rischio e la partecipazione all’invasione del terreno di gioco. Non è stata ravvisata violazione del principio di proporzionalità nella durata quadriennale. Nulla per le spese, in quanto l’Amministrazione appellata non si era costituita in giudizio.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, lett. c), l. 401/1989

  Il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per i reati tassativamente indicati dalla norma.

  La disposizione costituisce la base del potere interdittivo esercitato dalla Questura nell’ambito della prevenzione amministrativa.

• art. 6, comma 1, lett. a) e b), l. 401/1989

  La norma riguarda, rispettivamente, coloro che risultino denunciati per avere preso parte attiva a episodi di violenza o avere incitato alla violenza e coloro che, sulla base di elementi di fatto, abbiano tenuto una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, minaccia o intimidazione.

  La decisione ha ritenuto che la successiva evoluzione dell’accusa penale non escludesse, di per sé, la sussistenza delle condizioni amministrative riconducibili alle lettere a), b) e c).

• art. 6, comma 2, l. 401/1989

  Il Questore può prescrivere al destinatario del divieto di comparire personalmente, negli orari indicati, presso l’ufficio o comando di polizia competente durante le giornate delle manifestazioni.

  La disposizione è richiamata per descrivere il complessivo contenuto delle misure connesse al Daspo.

• art. 6-bis, comma 2, l. 401/1989

  La disposizione incrimina, tra l’altro, l’invasione del terreno di gioco in occasione di manifestazioni sportive.

  La contestazione penale per invasione di campo non condiziona la legittimità del Daspo, poiché la valutazione amministrativa preventiva e quella penale perseguono finalità e standard probatori differenti.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato dal ricorrente per contestare la motivazione del Daspo; la censura è stata respinta, essendo stata ritenuta ampia e articolata la motivazione del provvedimento.

• art. 3 Cost.

  Invocato dal ricorrente in relazione alla ragionevolezza e proporzionalità della misura; la censura è stata respinta.

• art. 588 cod. pen.

  Richiamato quale reato di rissa originariamente contestato all’interessato; la successiva mancata contestazione di tale reato non ha escluso la legittimità del Daspo.

Massime di principio

• Il divieto di accesso alle manifestazioni sportive costituisce una misura amministrativa di prevenzione, per la cui adozione non è richiesta la certezza oltre ogni ragionevole dubbio dell’attribuzione della condotta, essendo sufficiente che, sulla base di elementi di fatto attendibili e convergenti, la partecipazione dell’interessato agli episodi pericolosi risulti più probabile che non.
• Nel procedimento relativo al Daspo, l’identificazione del destinatario può essere validamente fondata sulla valutazione coordinata di filmati, fotogrammi, fotografie acquisite all’ingresso dell’impianto e immagini personali reperite dall’Amministrazione, quando tale complesso indiziario sia lineare e ragionevole e l’interessato non adduca elementi decisivi di segno contrario.
• La legittimità del Daspo non dipende dall’esito definitivo del procedimento penale né dalla perfetta coincidenza tra l’imputazione originaria e quella successivamente formulata dall’autorità giudiziaria, poiché la misura amministrativa preventiva e l’accertamento penale operano su piani distinti e con differenti standard probatori.
• La partecipazione all’invasione del terreno di gioco, valutata nel contesto concreto di una manifestazione ad alto rischio e unitamente alle condotte provocatorie o violente accertate, può integrare un indice sufficiente di pericolosità sociale ai fini dell’adozione del Daspo.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione della Questura in materia di Daspo resta circoscritto alla verifica dell’assenza di evidenti errori, illogicità o irragionevolezza; non spetta al giudice sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità di pubblica sicurezza.
• La durata quadriennale del Daspo non viola il principio di proporzionalità quando sia giustificata dalla gravità degli episodi, dal contesto della manifestazione e dal concreto contributo dell’interessato all’invasione del campo e agli atti di disordine.

Come è indicizzato