Sentenza n. 6283/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Calabria, che aveva in parte dichiarato improcedibile e in parte respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione e aveva integralmente respinto il ricorso contro il diniego di sanatoria. Deducevano, tra l’altro, violazione dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, travisamento dei fatti e erronea qualificazione delle opere come variazioni essenziali, con riferimento all’aumento di altezza e volumetria, alla traslazione del fabbricato, alle distanze legali, alle opere interne e alle modifiche prospettiche. Sostenevano che l’opera fosse ancora incompleta, che l’innalzamento del piano di calpestio e la riduzione delle altezze degli altri piani avrebbero ridotto o escluso l’incremento volumetrico, che la traslazione di circa tre metri non incidesse concretamente sulle distanze, rese problematiche soltanto dalla veranda abusiva del fabbricato vicino, e che le tramezzature interne fossero irrilevanti ai fini paesaggistici. Deducevano inoltre violazione delle garanzie partecipative, travisamento della superficie del lotto, omessa risposta del consulente tecnico, illegittimità della motivazione sulla parziarietà dell’istanza di sanatoria, omessa richiesta di integrazione documentale, violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, obbligo di sanatoria per beni confiscati, motivazione postuma sul nulla osta paesaggistico e inopponibilità della scadenza della convenzione di lottizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo, il secondo, il terzo, il quarto e il nono motivo di appello, assorbendo o respingendo gli altri, e ha riformato la sentenza del TAR accogliendo i ricorsi introduttivi e annullando sia l’ordinanza di demolizione sia il diniego di sanatoria. Quanto all’aumento di volumetria e all’altezza, il giudice ha rilevato che gli accertamenti erano fondati su un quadro indiziario contraddittorio e insufficiente: occorreva considerare il previsto innalzamento del piano di calpestio e la diminuzione delle altezze del piano terra e del primo piano. In assenza di un effettivo incremento volumetrico, il lieve innalzamento non poteva essere automaticamente qualificato come variazione essenziale in area vincolata, senza una valutazione concreta della sua lesività rispetto al bene paesaggistico e senza applicare ragionevolezza e proporzionalità. Quanto alla traslazione, lo spostamento di circa tre metri era quantitativamente scarsamente significativo e non determinava la violazione delle distanze senza la veranda abusiva del fabbricato vicino, già oggetto di demolizione; il Comune non aveva inoltre motivato sulla concreta incidenza dello scostamento sul vincolo paesaggistico. Le opere interne, se non visibili dall’esterno e documentalmente provate, non sono di per sé ostative alla sanatoria paesaggistica. La caducazione delle contestazioni principali imponeva una nuova valutazione anche sulla pretesa parziarietà dell’istanza di sanatoria e sulle incompletezze documentali, che non potevano costituire ragione ostativa autonoma rispetto alla motivazione principale. Sono stati dichiarati inammissibili per difetto di specificità il settimo e l’ottavo motivo; il dodicesimo motivo è stato respinto perché l’art. 51 del d.lgs. n. 159/2011 consente all’Agenzia competente di richiedere la sanatoria dei beni confiscati, ma nel caso concreto l’Agenzia non aveva presentato alcuna istanza e si applicavano quindi le regole ordinarie. Le ulteriori censure sono state assorbite o dichiarate inammissibili per estraneità alla sentenza impugnata. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 32 d.P.R. n. 380/2001

  Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico [...] gli interventi di cui al comma 1 [...] sono considerati in totale difformità dal permesso [...] e tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.

  La qualificazione automatica come variazione essenziale degli interventi su immobili vincolati non esonera l’amministrazione dalla verifica effettiva dell’incremento volumetrico e dalla valutazione concreta della lesività della difformità rispetto al bene tutelato, secondo ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione demolitoria presuppone la corretta qualificazione dell’intervento come totale difformità o variazione essenziale; tale qualificazione non può fondarsi su accertamenti volumetrici contraddittori o su scostamenti privi di concreta incidenza lesiva.

• art. 34, comma 2-ter, d.P.R. n. 380/2001

  non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza [...] che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali

  Uno scostamento minimale dell’altezza, entro la soglia prevista dalla disposizione, non integra parziale difformità; comunque, nelle aree vincolate, occorre considerare la concreta incidenza dello scostamento sul bene tutelato.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  La sanatoria deve essere valutata secondo le regole ordinarie e non può essere respinta sulla sola base della parziarietà dell’istanza quando, a seguito dell’annullamento delle contestazioni edilizie principali, tale parziarietà debba essere rivalutata.

• art. 51 d.lgs. n. 159/2011

  l’Agenzia può richiedere, senza oneri, i provvedimenti di sanatoria, consentiti dalle vigenti disposizioni di legge, delle opere realizzate sui beni immobili che siano stati oggetto di confisca definitiva

  La disposizione attribuisce all’Agenzia una facoltà di richiesta della sanatoria, non un obbligo generalizzato del Comune di rilasciare il titolo in sanatoria su istanza dei privati; se l’Agenzia non presenta l’istanza, si applicano le regole ordinarie.

• art. 10 l. n. 241/1990

  La questione della partecipazione procedimentale è stata assorbita a seguito dell’annullamento dei provvedimenti impugnati.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura relativa al preavviso di rigetto è stata assorbita a seguito dell’annullamento del diniego di sanatoria.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio come totale difformità o variazione essenziale richiede un accertamento concreto e completo della sua consistenza, conformazione, volumetria, destinazione e ubicazione; non è sufficiente un calcolo volumetrico fondato su elementi indiziari contraddittori o che ometta di considerare le opere progettate e le compensazioni di altezza risultanti dagli atti.
• Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, l’automatismo che riconduce gli interventi alle variazioni essenziali non esclude la necessità di verificare la concreta idoneità lesiva della difformità rispetto al bene tutelato, applicando i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
• Una traslazione dell’edificio può integrare variazione essenziale soltanto se significativa e concretamente idonea a incidere sulla localizzazione, sulle distanze, sulla destinazione urbanistica o sul bene tutelato dal vincolo; quando lo spostamento è quantitativamente modesto e la violazione delle distanze dipende da un’opera abusiva di terzi destinata alla demolizione, l’amministrazione deve motivare specificamente la sua autonoma rilevanza.
• Le opere esclusivamente interne, non visibili dall’esterno e documentalmente provate come tali, non sono di per sé ostative alla sanatoria paesaggistica, perché non incidono sui valori paesaggistici tutelati.
• Quando l’annullamento delle contestazioni edilizie principali incide sul presupposto della parziarietà dell’istanza di sanatoria, l’amministrazione deve rivalutare tale profilo; le incompletezze documentali non costituiscono ragione ostativa autonoma se non è stata prima verificata la loro effettiva rilevanza e se la motivazione principale del diniego viene meno.
• L’art. 51 del d.lgs. n. 159/2011 attribuisce all’Agenzia competente la facoltà di richiedere provvedimenti di sanatoria per opere realizzate su immobili confiscati, ma non introduce, in assenza di un’istanza dell’Agenzia, un obbligo del Comune di rilasciare la sanatoria secondo una disciplina diversa da quella ordinaria.

Come è indicizzato