Sentenza n. 7173/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato la deliberazione della Giunta regionale n. XI/3245 del 16 giugno 2020. Sosteneva che la deliberazione non avesse modificato retroattivamente il criterio di remunerazione delle endoprotesi, ma avesse soltanto avviato una verifica dei costi effettivamente sostenuti, poiché l’obbligo di rendicontare i costi al netto degli sconti sarebbe già stato insito nel sistema previgente. Contestava quindi che fosse necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, anche considerando che la deliberazione richiedeva autocertificazioni agli erogatori e consentiva loro di fornire dati e chiarimenti; censurava inoltre la valutazione del TAR sul pregiudizio per le strutture senza adeguato riguardo alle risorse del SSR. La struttura sanitaria appellata chiedeva il rigetto dell’appello e riproponeva i motivi assorbiti: carenza del presupposto di fatto e falsa applicazione della disciplina, poiché gli sconti potevano essere riconosciuti successivamente, riguardare più dispositivi o prestazioni non remunerate dal SSR, e il loro recupero integrale non corrispondeva alla tariffa regionale, calcolata applicando una percentuale al costo medio; violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, per mancanza di vizi delle precedenti determinazioni o di specifiche ragioni di interesse pubblico qualora l’atto fosse inteso come autotutela; illogicità, contraddittorietà e sproporzione, perché la Regione non aveva ricalcolato il costo medio e le tariffe, ma aveva disposto il recupero dell’intero importo degli sconti; violazione di correttezza, affidamento e irretroattività, per l’incisione su criteri applicati a prestazioni già erogate e liquidate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento disposto dal TAR. Ha ritenuto decisivo che la deliberazione del 2020 non si limitasse a correggere i dati utilizzati per la remunerazione: per il 2010-2018 disponeva il recupero dell’intero valore degli sconti e, per il 2019, il recupero dello scostamento tra i dati rendicontati e quelli autocertificati. Tale criterio si discostava dal sistema previgente, basato su tariffe uniformi determinate applicando una percentuale al costo medio regionale ponderato. In continuità con quel sistema, la Regione avrebbe dovuto utilizzare i costi al netto degli sconti per rideterminare il costo medio e le tariffe, recuperando eventualmente la differenza tra quanto pagato e quanto dovuto secondo le tariffe ricalcolate; non poteva invece assumere come importo da recuperare l’intero ammontare degli sconti. L’appello non contestava in astratto l’applicabilità dell’art. 7 l. 241/1990 e fondava la critica alla necessità della partecipazione sull’asserita assenza di una modifica del criterio, presupposto smentito dalla struttura economica del recupero. La sentenza non decide autonomamente nel merito i motivi riproposti dall’appellata, rimasti assorbiti in primo grado. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  L’art. 8-sexies, d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale siano finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento.

  Il finanziamento delle strutture è determinato nell’ambito degli accordi contrattuali sulla base delle funzioni e delle attività; le prestazioni sono remunerate secondo tariffe predefinite, salvo le eccezioni previste dalla disciplina.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo era consentita soltanto nei casi specifici e circoscritti disciplinati dagli accordi interregionali richiamati e nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Anche a voler ammettere che le strutture accreditate fossero tenute, sin dall’origine, a rendicontare i costi delle endoprotesi al netto degli sconti praticati dai fornitori, resta assorbente il rilievo che la deliberazione impugnata non si limita a rettificare i dati utilizzati per la determinazione della remunerazione, ma incide direttamente sul meccanismo economico mediante il quale tale remunerazione viene determinata.

  La necessità delle garanzie partecipative va valutata considerando gli effetti sostanziali dell’intervento: una deliberazione che modifica il meccanismo economico e dispone recuperi retroattivi non può essere trattata come mera rettifica di dati. Il Consiglio di Stato non ha tuttavia svolto un autonomo esame della violazione dell’art. 7, poiché il punto decisivo dell’appello era l’asserita continuità del criterio di remunerazione.

Massime di principio

• Quando la remunerazione sanitaria aggiuntiva è determinata mediante una tariffa uniforme calcolata applicando una percentuale al costo medio regionale, la successiva rilevazione di sconti sui dispositivi non giustifica, di per sé, il recupero integrale degli sconti presso i singoli erogatori.
• Per intervenire in continuità con un sistema tariffario basato su costi medi, i costi rettificati devono essere utilizzati per ricalcolare il costo medio e le tariffe; l’eventuale recupero va commisurato alla differenza tra quanto erogato e quanto risulterebbe dovuto secondo le tariffe rideterminate, non all’intero importo degli sconti.
• La qualificazione formale di un intervento amministrativo come verifica o rettifica dei dati non è decisiva: occorre considerarne il contenuto e gli effetti economici concreti per stabilire se esso modifichi il criterio di remunerazione già applicato.

Come è indicizzato