Sentenza n. 4288/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società impugnava il diniego comunale del 24 agosto 2020, nonché il silenzio-diniego sulla successiva istanza del 7 maggio 2021, aventi a oggetto l’accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 per una piscina realizzata nel 2019 in area agricola, con pavimentazione circostante, spiaggina, locale tecnico e vasca di compensazione interrati. Deduceva violazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, delle norme urbanistiche comunali e regionali, del PUG adottato, del previgente PdF, del PPTR e delle linee guida paesaggistiche, nonché degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, difetto di motivazione e istruttoria, travisamento, sviamento ed error in iudicando. In appello contestava, in particolare, l’assenza della doppia conformità, la qualificazione della piscina come nuova costruzione anziché pertinenza, l’impossibilità di una sanatoria subordinata a opere correttive, l’applicazione delle misure di salvaguardia del PUG adottato nel 2018, l’incidenza della successiva compatibilità paesaggistica rilasciata nel 2021 e la rilevanza della pavimentazione quale attività edilizia libera. La compatibilità paesaggistica era stata rilasciata a condizione della rimozione della spiaggina e del piazzale, del ripristino della morfologia e della permeabilità del suolo e di ulteriori modifiche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto insussistente il requisito indefettibile della doppia conformità, poiché la piscina e le opere accessorie, realizzate nel 2019 durante l’efficacia delle misure di salvaguardia conseguenti all’adozione del PUG del 30 maggio 2018, erano in contrasto con gli artt. I.28 e I.30 delle NTA del PUG, che vietavano trasformazioni, nuovi manufatti e opere idonee a compromettere la qualità ambientale e paesaggistica dell’uliveto. La piscina, valutata unitariamente con pavimentazione, spiaggina e locali tecnici, costituisce nuova costruzione e non pertinenza urbanistica, determinando una durevole trasformazione del suolo. Le misure di salvaguardia erano applicabili al momento dell’adozione del diniego e la loro successiva scadenza non incide sulla legittimità dell’atto, da valutare secondo il principio tempus regit actum. Il provvedimento di compatibilità paesaggistica del 2021, successivo al diniego e mai impugnato, non poteva sanare retroattivamente l’assenza della doppia conformità; inoltre, essendo subordinato a demolizioni, rimozioni e modifiche, confermava che la conformità poteva essere conseguita solo mediante opere postume. Una sanatoria edilizia condizionata è inammissibile, perché l’art. 36 consente di regolarizzare soltanto opere già eseguite conformi alla disciplina vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. Il diniego risultava inoltre ulteriormente giustificato dalla realizzazione dell’intervento senza titolo in area soggetta a vincoli paesaggistico-ambientali e idrogeologici. Il silenzio-diniego sulla nuova istanza è stato ritenuto legittimo e vincolato. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’intervento deve risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.

  La doppia conformità è presupposto indefettibile dell’accertamento di conformità; la sanatoria riguarda opere già eseguite e non può essere subordinata a lavori correttivi o di adeguamento successivi.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico.

  Le misure di salvaguardia operano automaticamente dall’adozione del nuovo strumento urbanistico e ostano anche all’accertamento di conformità quando l’opera è in contrasto con il piano adottato; la legittimità va valutata alla data del provvedimento.

• art. 13 l.r. Puglia n. 20/2001

  Per il periodo di tre anni a decorrere dalla data di adozione del PUG, il Comune sospende ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto con il PUG stesso.

  La disposizione regionale rende operative le misure di salvaguardia del PUG adottato nel periodo precedente alla sua approvazione definitiva.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La piscina, incidendo con opere invasive sul sito e determinando una durevole trasformazione del suolo, è qualificata come nuova costruzione e non come pertinenza urbanistica.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001

  Opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e comunque entro centottanta giorni.

  La disciplina dell’attività edilizia libera non è applicabile alla pavimentazione controversa, anche perché l’intervento ricade in area vincolata e non presenta i requisiti propri delle opere temporanee.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il carattere vincolato del diniego di sanatoria esclude che eventuali vizi formali possano condurre all’annullamento, quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. I.28 NTA del PUG comunale

  Nelle aree a rilevanza naturalistica e negli uliveti di antico impianto sono vietate trasformazioni, movimenti di terra, nuovi manufatti e opere che compromettano la qualità ambientale e paesaggistica.

• art. I.30 NTA del PUG comunale

  Nelle aree del patrimonio storico-culturale diffuso sono ammessi soltanto gli usi e gli interventi espressamente previsti, non comprendenti la piscina e le opere accessorie realizzate nel caso concreto.

Massime di principio

• L’accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 presuppone la doppia conformità dell’opera alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda; la verifica ha carattere oggettivo e vincolato.
• La sanatoria edilizia non può essere rilasciata con prescrizioni o subordinata all’esecuzione di demolizioni, rimozioni, modifiche o altri lavori postumi, né quando tali lavori siano eseguiti dal richiedente prima del rilascio: ciò integrerebbe una conformità ex post incompatibile con la doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. 380/2001.
• Una piscina realizzata mediante opere invasive e con durevole trasformazione del suolo costituisce nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001 e non pertinenza urbanistica, anche se destinata al servizio di una struttura ricettiva.
• Le misure di salvaguardia conseguenti all’adozione di un nuovo strumento urbanistico operano automaticamente e devono essere considerate anche nelle domande di accertamento di conformità; la legittimità del diniego si valuta con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente alla data della sua adozione, sicché la successiva scadenza delle salvaguardie o l’approvazione definitiva del piano non incide retroattivamente.
• La compatibilità paesaggistica rilasciata dopo il diniego edilizio non può sanare l’assenza della doppia conformità urbanistico-edilizia e, quando è subordinata a opere di adeguamento, conferma che l’intervento non era conforme nello stato esistente al momento della domanda.
• Nel valutare la conformità di un intervento edilizio abusivo occorre considerare unitariamente la piscina e le opere accessorie funzionalmente e materialmente connesse, senza una valutazione atomistica delle singole componenti.

Come è indicizzato