Corte di giustizia, Sentenza C-581/20

Contratto pubblico di lavori e provvedimenti cautelari: materia civile e commerciale, competenza e legge applicabile

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Varhoven kasatsionen sad (Corte suprema di cassazione, Bulgaria) in una controversia tra il Tesoro pubblico della Repubblica di Polonia, rappresentato dal Direttore generale per le strade e le autostrade nazionali, e due società italiane appaltatrici, TOTO SpA – Costruzioni Generali e Vianini Lavori SpA. Il contenzioso nasce da un contratto di costruzione di una superstrada in Polonia e da domande cautelari connesse a penali contrattuali e a garanzie rilasciate a favore dell’amministrazione aggiudicatrice.

Fatti e procedimento principale

Il contratto di appalto è stato concluso a seguito di una procedura di aggiudicazione avviata dal direttore generale per le strade. In forza del contratto, su richiesta delle imprese, erano state emesse due garanzie da una società assicuratrice bulgara: una a copertura dell’inadempimento o dell’esecuzione non conforme, l’altra a garanzia del pagamento di penali per ritardo.

Le società di costruzione hanno avviato in Polonia un’azione di accertamento negativo per impedire al direttore generale di esercitare i diritti sulle garanzie e hanno chiesto provvedimenti provvisori al giudice polacco. Successivamente hanno presentato una domanda analoga dinanzi a un giudice bulgaro, che in appello ha autorizzato il sequestro conservativo del credito del direttore generale fondato sulle garanzie. Il ricorso per cassazione ha portato il giudice bulgaro a dubitare dell’applicabilità del regolamento n. 1215/2012, della competenza del giudice adito ex articolo 35 e del ruolo del diritto nazionale bulgaro che esclude, in taluni casi, provvedimenti cautelari contro lo Stato o autorità pubbliche.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto in sostanza:

• se la controversia, pur riguardando un contratto di lavori pubblici con un’autorità pubblica, rientri nella nozione di «materia civile e commerciale» dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1215/2012;
• se il giudice di uno Stato membro adito ai sensi dell’articolo 35 debba dichiararsi incompetente quando il giudice di un altro Stato membro competente nel merito abbia già statuito su una domanda identica tra le stesse parti;
• se l’articolo 35 imponga criteri autonomi dell’Unione e consenta di disapplicare una norma nazionale che vieta provvedimenti cautelari contro lo Stato o un’autorità pubblica.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1215/2012, che delimita l’ambito materiale alla materia civile e commerciale, e l’articolo 35, che consente di chiedere provvedimenti provvisori o cautelari al giudice di uno Stato membro anche se il merito appartiene a un giudice di un altro Stato membro. Rilevanti anche l’articolo 2, lettera a), per la nozione di "decisione" e la disciplina della circolazione dei provvedimenti, e i considerando 10, 33 e 34, che spiegano la continuità del sistema e la distinzione tra provvedimenti adottati dal giudice competente nel merito e provvedimenti adottati da un giudice non competente sul merito.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ricorda che la qualificazione di una controversia come "civile e commerciale" dipende non dalla natura dell’ente coinvolto, ma dal rapporto giuridico e dall’oggetto della controversia, oppure dal fondamento e dalle modalità di esercizio dell’azione. Anche se una parte è un’autorità pubblica, la controversia resta nell’ambito del regolamento quando l’autorità agisce iure gestionis e non esercita prerogative di pubblico potere.

Nel caso di specie, l’azione cautelare mira a tutelare diritti derivanti da un contratto liberamente concluso tra le parti. Il fatto che il contratto sia relativo alla costruzione di una superstrada pubblica e che l’amministrazione aggiudicatrice sia un’autorità pubblica non basta a far emergere l’esercizio di pubblici poteri. La Corte osserva inoltre che la presenza, nel diritto bulgaro, di una norma che limita la tutela cautelare contro lo Stato non incide sulla qualificazione della controversia ai fini dell’articolo 1, paragrafo 1.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto all’articolo 35, la Corte afferma che esso attribuisce una competenza alternativa: da un lato al giudice competente nel merito, dall’altro, a determinate condizioni, ai giudici di altri Stati membri. Non ne deriva però una gerarchia tra fori né una competenza esclusiva del giudice del merito.

La Corte sottolinea che il regolamento distingue, ai fini della circolazione, tra provvedimenti cautelari adottati dal giudice competente nel merito e quelli adottati da un giudice non competente sul merito; ma questa differenza di effetti non significa che un giudice di altro Stato membro perda competenza quando il giudice del merito abbia già deciso su una domanda analoga. La risposta è quindi negativa: il giudice adito ex articolo 35 non deve dichiararsi incompetente solo perché il giudice competente nel merito si è già pronunciato su una domanda identica tra le stesse parti.

Ragionamento della Corte sulla terza questione

La Corte chiarisce che l’articolo 35 non disciplina in modo autonomo i presupposti sostanziali o processuali dei provvedimenti cautelari: esso rinvia alla legge dello Stato membro del giudice adito. La disposizione crea una regola di competenza, ma non garantisce il rilascio del provvedimento in ogni controversia concreta.

Ne consegue che una norma nazionale che impedisce, in certi casi, provvedimenti cautelari relativi a crediti pecuniari contro lo Stato o autorità pubbliche non è incompatibile con l’articolo 35. Il regolamento Bruxelles I bis, infatti, non mira a uniformare le norme processuali degli Stati membri, ma a ripartire la competenza giurisdizionale e a facilitare la circolazione delle decisioni in materia civile e commerciale.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1215/2012 deve essere interpretato nel senso che l’azione cautelare in questione rientra nella materia civile e commerciale;
• l’articolo 35 non impone al giudice adito di dichiararsi incompetente quando un giudice di altro Stato membro, competente nel merito, abbia già deciso su una domanda con lo stesso oggetto e titolo tra le stesse parti;
• l’articolo 35 deve essere applicato secondo la legge dello Stato del giudice adito e non osta a una norma nazionale che escluda l’azione cautelare contro lo Stato o un’autorità pubblica.

Principi utili per la pratica

La pronuncia conferma che, nei contratti pubblici, la sola presenza di un’amministrazione aggiudicatrice non basta a escludere il regolamento Bruxelles I bis. Per gli operatori, conta verificare se l’ente pubblico agisce come parte contrattuale oppure esercita poteri autoritativi. Inoltre, in materia di misure provvisorie, l’articolo 35 consente un foro alternativo ma non uniforma i rimedi cautelari nazionali, sicché la fattibilità concreta della misura dipende ancora dal diritto processuale del foro adito.