Tribunale, Sentenza T-297/23

Misure restrittive UE contro Timchenko: mantenimento nelle liste e rigetto del ricorso

La sentenza riguarda un ricorso diretto dinanzi al Tribunale contro atti del Consiglio che hanno mantenuto Gennady Nikolayevich Timchenko negli elenchi UE soggetti a congelamento dei fondi e restrizioni di viaggio nell’ambito delle misure restrittive adottate in relazione alle azioni della Federazione russa contro l’Ucraina. Il ricorrente ha chiesto anche il risarcimento del danno morale ex articolo 268 TFUE.

Fatti e contesto normativo

Il Tribunale ricorda che il regime sanzionatorio si fonda sulla decisione 2014/145/PESC, adottata ex articolo 29 TUE, e sul regolamento n. 269/2014, adottato ex articolo 215 TFUE. Dopo l’aggressione dell’Ucraina, il Consiglio ha modificato i criteri di inserimento e mantenimento, rilevanti ai fini del caso, con la decisione 2022/329 e il regolamento 2022/330, e successivamente con la decisione 2023/1094 e il regolamento 2023/1089, che hanno ampliato il criterio g) includendo gli "imprenditori di spicco che operano in Russia".

Il ricorrente era stato inserito per la prima volta nel 2022 e poi mantenuto negli elenchi con gli atti del marzo 2023 e del settembre 2023. I motivi addotti dal Consiglio richiamavano, tra l’altro, la sua vicinanza a Vladimir Putin, il ruolo di azionista della Bank Rossiya, i legami con il Volga Group e il fatto che tali attività contribuivano all’economia russa e, secondo il Consiglio, al sostegno delle politiche di destabilizzazione dell’Ucraina.

Motivi di ricorso esaminati dal Tribunale

Il ricorrente deduceva sei motivi principali, oltre a un settimo motivo proposto con la memoria di adattamento:

• violazione dell’obbligo di motivazione;
• violazione del diritto di essere ascoltato;
• illegittimità della prima parte del criterio g) modificato;
• errore di valutazione quanto ai criteri a), d) e g);
• violazione della libertà di circolazione in quanto cittadino dell’Unione;
• violazione del diritto di proprietà, del diritto alla vita privata e delle tradizioni costituzionali comuni;
• violazione del principio di proporzionalità.

Obbligo di motivazione

Il Tribunale respinge la censura ex articolo 296 TFUE. Osserva che gli atti impugnati indicavano la base giuridica, il contesto generale delle misure e, soprattutto, i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio riteneva il ricorrente destinatario legittimo delle misure restrittive. La motivazione era sufficiente perché il ricorrente era in grado di comprendere la portata del provvedimento e di contestarlo utilmente.

Diritto di essere ascoltato

Il Tribunale richiama l’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta e la giurisprudenza Kadi. Ritiene che il Consiglio abbia comunicato al ricorrente gli elementi a carico e abbia esaminato le sue osservazioni, trasmettendo le richieste di riesame alle delegazioni degli Stati membri. I termini concessi per esaminare i fascicoli di mantenimento sono stati ritenuti sufficienti, anche considerando la giurisprudenza che ammette termini simili nel rinnovo delle misure restrittive. Non è stata quindi accertata alcuna violazione del diritto di difesa.

Eccezione di illegittimità contro il criterio g) modificato

Il ricorrente contestava la prima parte del criterio g) modificato, sostenendo che fosse fondata su una presunzione di interdipendenza tra imprenditori di spicco e governo russo, che fosse troppo vaga e sproporzionata.

Il Tribunale respinge l’eccezione. Precisa che il criterio g) modificato è un criterio generale, oggettivo e autonomo, che richiede solo due elementi cumulativi: che la persona sia un "imprenditore di spicco" e che operi in Russia. La nozione di imprenditore di spicco resta quella già elaborata dalla giurisprudenza, legata all’importanza economica e patrimoniale dell’interessato. Il Consiglio dispone di un ampio margine discrezionale nella definizione dei criteri sanzionatori e non è tenuto a fornire una prova piena dell’interdipendenza evocata nel considerando 4 della decisione 2023/1094.

Sul piano della certezza del diritto, il criterio è stato ritenuto sufficientemente chiaro, preciso e prevedibile, collocato in un quadro normativo delimitato dagli obiettivi della PESC. Quanto alla legalità, il criterio deriva da un atto di portata generale adottato sulla base dell’articolo 29 TUE. Sul piano della proporzionalità, l’estensione ai principali imprenditori che operano in Russia è stata ritenuta idonea e necessaria per esercitare pressione sul governo russo, senza che il ricorrente dimostrasse l’esistenza di misure alternative altrettanto efficaci.

Valutazione concreta dei criteri a) e d) per gli atti del marzo 2023

Per il criterio a), il Tribunale ritiene che il Consiglio avesse elementi sufficienti per concludere che Timchenko, tramite la Bank Rossiya e il Volga Group, sosteneva azioni o politiche che compromettevano l’integrità territoriale dell’Ucraina. Sono richiamati investimenti della banca in Crimea, l’apertura di filiali nella regione, il finanziamento della compagnia ferroviaria crimeana e la partecipazione nell’aeroporto di Sebastopoli. Inoltre, tramite il Volga Group, il ricorrente risultava sostanzialmente il secondo maggiore azionista della Bank Rossiya, banca storicamente vicina all’entourage di Putin.

Per il criterio d), il Tribunale considera sufficienti gli elementi che mostrano il sostegno finanziario della Bank Rossiya a Putin e alla sua cerchia, anche tramite le informazioni tratte da fonti aperte e dagli articoli giornalistici prodotti. In qualità di importante azionista di tale banca, il ricorrente poteva essere considerato come persona che traeva vantaggio da tali decisori e che forniva sostegno finanziario o materiale ai medesimi.

Valutazione concreta dei criteri a), d) e g) per gli atti del settembre 2023

Quanto ai documenti nuovi contenuti nei fascicoli WK di mantenimento 2, il Tribunale ammette l’uso di fonti aperte e relazioni investigative, anche in un contesto di conflitto che rende difficile reperire prove dirette. Rileva che il ricorrente non ha dimostrato che la propria situazione personale fosse cambiata, né che la Bank Rossiya avesse cessato di sostenere l’annessione economica della Crimea o il finanziamento dei decisori russi.

In più, dal rapporto "Priceless Friendship" emergono elementi che mostrano benefici fiscali asseritamente riconducibili al ricorrente e aiuti pubblici alle società del gruppo, nelle quali egli deteneva partecipazioni rilevanti. Ciò conferma, secondo il Tribunale, che egli traeva vantaggio dai decisori russi.

Quanto al criterio g) modificato, il Tribunale ritiene dimostrato che il ricorrente è un imprenditore di spicco in Russia, data l’entità delle partecipazioni detenute, il numero di imprese controllate tramite il Volga Group, l’occupazione generata e i ricavi consolidati del gruppo. Le imprese interessate sono inoltre stabilite e operano in Russia. Pertanto, il Consiglio non ha commesso errori di valutazione nel mantenere il suo nome negli elenchi sulla base del nuovo criterio.

Libertà di circolazione e Carta dei diritti fondamentali

Il Tribunale respinge la tesi secondo cui l’articolo 21 TFUE e l’articolo 45 della Carta impedirebbero restrizioni alla circolazione adottate in PESC sulla base dell’articolo 29 TUE. Richiama la propria giurisprudenza e osserva che tali limitazioni possono essere previste da decisioni PESC, purché rispettino l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

Nel caso concreto, le restrizioni sono previste dalla legge, perseguono un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, rispettano il contenuto essenziale del diritto e sono proporzionate. Il Tribunale esclude anche che le tradizioni costituzionali comuni impongano un esito diverso.

Diritto di proprietà e vita privata

Anche le censure fondate sugli articoli 7 e 17 della Carta vengono respinte. Il congelamento dei fondi e le connesse restrizioni sono qualificati come misure cautelari, temporanee e reversibili, soggette a riesame periodico e a deroghe specifiche. Il Tribunale ritiene soddisfatte le condizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta e respinge l’argomento tratto dalle tradizioni costituzionali comuni, che non risultano dimostrate in termini tali da imporre limiti ulteriori al legislatore dell’Unione.

Proporzionalità

Il Tribunale giudica infondato anche il quarto motivo autonomo sulla proporzionalità. Le misure sono ritenute adeguate e necessarie per fare pressione sulle autorità russe e, indirettamente, sui loro sostenitori economici. Il ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di soluzioni meno restrittive egualmente efficaci. La restrizione non è considerata eccessiva rispetto allo scopo perseguito, né il fatto di non avere una responsabilità personale diretta nell’aggressione rende sproporzionato il regime sanzionatorio.

Domanda di risarcimento danni

La domanda risarcitoria è respinta perché manca uno dei presupposti della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ex articolo 340, secondo comma, TFUE: l’illiceità del comportamento contestato. Poiché il ricorso di annullamento è stato respinto, non vi è base per il risarcimento del preteso danno morale.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Timchenko alle proprie spese e a quelle sostenute dal Consiglio.