Sentenza n. 4421/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante chiedeva il risarcimento dei danni, quantificati in complessivi 2.000.000 di euro, asseritamente derivanti dall’annullamento in autotutela del permesso di costruire e della relativa variante, poi annullato dal TAR per carenza di motivazione sull’interesse pubblico e sulla ponderazione degli interessi privati. Deduceva l’erroneità della sentenza di primo grado nella ricostruzione del nesso causale, sostenendo che il sequestro penale non avrebbe escluso la responsabilità del Comune per il periodo successivo al dissequestro e anteriore alla sentenza del TAR. Con un ulteriore motivo lamentava che, anche dopo l’annullamento del provvedimento comunale, il trascorrere del tempo, il deterioramento del cantiere e delle opere già avviate avessero comunque determinato il danno. Sosteneva inoltre che il giudicato di annullamento avesse accertato l’illegittimità sostanziale della condotta comunale e la spettanza del bene della vita. Il Comune eccepiva la carenza di legittimazione processuale dell’appellante, poiché era stata aperta nei suoi confronti la liquidazione giudiziale, la prescrizione quinquennale del diritto risarcitorio e la tardività o genericità di alcune produzioni documentali. Nel merito sosteneva che l’appellante non avesse ripreso i lavori dopo la rimozione dell’atto comunale e che il danno fosse quindi evitabile con l’ordinaria diligenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendolo inammissibile e comunque infondato. Ha accolto l’eccezione relativa alla carenza di legittimazione processuale: ai sensi degli artt. 142, comma 1, e 43 del d.lgs. n. 14/2019, l’apertura della liquidazione giudiziale priva il debitore dell’amministrazione e della disponibilità dei beni compresi nella procedura e attribuisce al curatore la legittimazione a stare in giudizio nelle controversie patrimoniali, salvo diritti strettamente personali o inerzia del curatore rigorosamente allegata e provata, circostanze non ricorrenti nel caso concreto. Non era necessario un appello incidentale del Comune, poiché la sentenza di primo grado non aveva esaminato né respinto tale questione. Il Collegio ha comunque esaminato il merito secondo il criterio della ragione più liquida, prescindendo dalla prescrizione e dalla contestazione sulla tardività delle produzioni. Ha confermato che il sequestro penale aveva impedito la prosecuzione dei lavori dal 12 marzo 2009 al 26 febbraio 2014; pertanto, per tale periodo, i danni si sarebbero verificati anche in assenza dell’annullamento comunale dei titoli edilizi, con conseguente esclusione del nesso causale determinante tra il provvedimento illegittimo e il danno. Dopo la sentenza del TAR, esecutiva dal 20 luglio 2016, l’appellante avrebbe potuto riprendere i lavori sulla base dei titoli edilizi originari, ma non lo fece. La domanda di accertamento di conformità presentata successivamente riguardava manufatti diversi e non era stata accolta. I danni relativi alla mancata realizzazione dell’intervento sono stati quindi ricondotti alla condotta dell’appellante e ritenuti evitabili ai sensi dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 30 c.p.a. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché nuovo, non essendo stato dedotto in primo grado, in violazione dell’art. 104 c.p.a. È stata inoltre respinta la tesi secondo cui il giudicato di annullamento avrebbe accertato la spettanza del bene della vita: il TAR aveva annullato l’atto comunale per un vizio formale di motivazione, aveva fatto salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione in sede di riedizione del potere e aveva respinto i motivi sostanziali di illegittimità. Ne derivava che il giudicato non aveva riconosciuto il diritto a realizzare l’intervento edilizio. L’appellante è stato condannato alle spese del giudizio, liquidate in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale fondamento dell’ordine di demolizione e ripristino conseguente all’annullamento del permesso di costruire.

• art. 142, comma 1, d.lgs. 14/2019

  La sentenza che dichiara aperta la liquidazione giudiziale priva dalla sua data il debitore dell’amministrazione e della disponibilità dei suoi beni esistenti alla data di apertura della liquidazione giudiziale.

  L’apertura della liquidazione giudiziale determina la perdita, da parte del debitore, dell’amministrazione e disponibilità dei beni compresi nella procedura e incide sulla sua capacità processuale nelle controversie patrimoniali.

• art. 43 d.lgs. 14/2019

  Nelle controversie, anche in corso, relative a rapporti di diritto patrimoniale del debitore compresi nella liquidazione giudiziale sta in giudizio il curatore.

  Nelle controversie patrimoniali comprese nella liquidazione giudiziale la legittimazione processuale spetta al curatore, non al debitore sottoposto alla procedura.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Impone al giudice, nella domanda risarcitoria, di valutare tutte le circostanze e il comportamento complessivo delle parti e di escludere il risarcimento dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti di tutela previsti.

• art. 1227 c.c.

  Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate. Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza.

  La norma, applicabile anche al processo amministrativo, esclude o riduce il risarcimento quando il danneggiato abbia concorso alla produzione del danno o avrebbe potuto evitarlo con l’ordinaria diligenza.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di censure nuove non dedotte nel giudizio di primo grado.

• art. 2947 c.c.

  La prescrizione quinquennale del diritto risarcitorio è stata eccepita dal Comune, ma il Collegio ha ritenuto di prescindere dal suo esame in applicazione del principio della ragione più liquida.

Massime di principio

• Nelle controversie patrimoniali comprese nella liquidazione giudiziale, il debitore perde la legittimazione processuale ordinaria e deve essere rappresentato dal curatore; il debitore può agire personalmente soltanto per diritti strettamente personali oppure dimostrando rigorosamente l’inerzia del curatore nella tutela della specifica posizione.
• Ai fini della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione, il nesso causale tra un provvedimento illegittimo e il danno manca quando il medesimo pregiudizio si sarebbe comunque verificato per effetto di un’autonoma causa antecedente, quale un sequestro penale che impedisca l’esecuzione dei lavori.
• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo per carenza di motivazione sull’interesse pubblico e sulla ponderazione degli interessi, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione e senza riconoscimento della spettanza del bene della vita, non attribuisce automaticamente il diritto al risarcimento né dimostra da solo la spettanza del risultato sostanziale richiesto.
• Il soggetto che, dopo la rimozione dell’atto amministrativo illegittimo, non riattiva l’attività autorizzata senza allegare e provare oggettive ragioni ostative non può imputare all’amministrazione i danni derivanti dalla mancata prosecuzione dell’attività, poiché tali danni sono evitabili con l’ordinaria diligenza ai sensi dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 30, comma 3, c.p.a.
• Nel giudizio di appello sono inammissibili le censure introdotte per la prima volta in tale fase, poiché il thema decidendum è delimitato dai motivi ritualmente dedotti in primo grado ai sensi dell’art. 104 c.p.a.

Come è indicizzato