Sentenza n. 920/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota comunale del 26 giugno 2025, con cui l’istanza di PAS presentata il 21 marzo 2023 era stata archiviata perché ritenuta incompleta e dichiarata inefficace, chiedendo anche l’accertamento dell’avvenuta formazione del titolo abilitativo e, inizialmente, il risarcimento dei danni quantificati in almeno 7 milioni di euro. Ha dedotto la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 28/2011, degli artt. 3, 10-bis, 19, 21 e 21-nonies della l. 241/1990, dell’art. 97 Cost., dei principi di tipicità, ragionevolezza, proporzionalità e prevalenza dell’interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, contraddittorietà e sviamento. La società ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto verificare entro trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione la sussistenza di tutti i presupposti, comprese le condizioni formali e la completezza documentale, ed eventualmente adottare un motivato ordine di non effettuare l’intervento o chiedere tempestive integrazioni. In mancanza di tali atti, il titolo si sarebbe consolidato. Le richieste comunali, le interlocuzioni con ARPAM e AST e le richieste di integrazione erano invece intervenute dopo quindici mesi o più dalla presentazione dell’istanza e non avevano la forma né il contenuto dell’ordine inibitorio previsto dalla legge. La ricorrente ha inoltre contestato che i contributi di ARPAM e AST costituissero pareri o atti di assenso obbligatori, trattandosi di apporti collaborativi e indicazioni generali sulle tecniche di mitigazione delle emissioni odorigene. Ha censurato anche l’assenza dei presupposti dell’autotutela, in particolare dell’interesse pubblico prevalente e della considerazione dell’affidamento maturato, nonché l’adozione di un atto atipico di archiviazione e declaratoria di inefficacia. Il Comune ha sostenuto che la documentazione iniziale fosse incompleta, in particolare per la mancata Relazione tecnico-illustrativa, e che il termine non fosse iniziato a decorrere sino al suo successivo deposito; ha quindi difeso la legittimità delle richieste istruttorie e dell’archiviazione. La domanda risarcitoria è stata abbandonata allo stato dalla ricorrente per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della possibilità di realizzare l’impianto entro il termine prorogato per gli impianti finanziati dal PNRR.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento e quella di accertamento. Ha ritenuto che la PAS, riconducibile al genus della SCIA, sia disciplinata dall’art. 6 del d.lgs. 28/2011 in combinato disposto con l’art. 19 della l. 241/1990. Il Comune deve verificare entro trenta giorni dalla ricezione della dichiarazione ogni presupposto richiesto, sia sostanziale sia formale-documentale, e, ove riscontri carenze, deve adottare il provvedimento tipizzato di ordine motivato di non effettuare l’intervento, eventualmente accompagnato dalla richiesta di integrazioni. Nel caso concreto il Comune non aveva adottato entro il termine alcun ordine inibitorio, né aveva formulato tempestive richieste di integrazione o attivato nei tempi previsti la procedura relativa ad eventuali atti di assenso. La prima comunicazione era intervenuta dopo circa quindici mesi e consisteva in una richiesta di documenti e chiarimenti, non qualificabile come ordine motivato di non effettuare l’intervento né come tempestiva sospensione del termine. Il fatto che la ricorrente avesse comunque riscontrato le richieste tardive non impediva la formazione del titolo, poiché il meccanismo opera ex lege e la collaborazione successiva non equivale a rinuncia a far valere il consolidamento della posizione. Il TAR ha inoltre rilevato che la Relazione tecnico-illustrativa esisteva già al momento della presentazione dell’istanza e che il Comune avrebbe potuto rilevarne tempestivamente l’eventuale mancata trasmissione. Le interlocuzioni con ARPAM e AST erano meri apporti collaborativi, non pareri obbligatori o atti di assenso, e le indicazioni sulle migliori tecniche disponibili avrebbero potuto eventualmente tradursi in prescrizioni per la fase di realizzazione o di esercizio, non giustificare il differimento sine die della procedura. L’atto impugnato era comunque illegittimo anche perché adottato fuori termine, mediante un potere atipico di archiviazione e declaratoria di inefficacia, senza dimostrare un interesse pubblico prevalente né considerare l’affidamento consolidato della società. Il TAR ha quindi annullato la nota del 26 giugno 2025 e accertato l’avvenuto perfezionamento del titolo autorizzativo ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 28/2011. La domanda risarcitoria è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, con riserva della ricorrente di riproporla se gli sviluppi futuri non fossero favorevoli. L’AST di Fermo è stata estromessa dal giudizio. Il Comune è stato condannato alle spese per euro 2.000, oltre accessori; spese compensate nei confronti delle altre amministrazioni intimate.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Il Comune, ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento […] Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l’attività di costruzione deve ritenersi assentita.

  La disposizione impone al Comune di verificare entro trenta giorni tutti i presupposti della PAS, comprese le condizioni formali e documentali, e di adottare entro tale termine l’ordine motivato di non effettuare l’intervento. In mancanza, l’attività di costruzione si intende assentita e il titolo si consolida.

• art. 19 l. 241/1990

  L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti […] nel termine di sessanta giorni […] adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa.

  La PAS è assimilabile alla SCIA e i poteri inibitori e conformativi devono essere esercitati entro i termini previsti; le richieste di chiarimenti o integrazioni non possono trasformare la procedura in un procedimento autorizzatorio indefinito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’autotutela successiva richiede, oltre all’illegittimità dell’atto, la sussistenza dell’interesse pubblico concreto e prevalente, la considerazione dell’affidamento del destinatario e il rispetto del termine ragionevole; la mera esigenza di ripristinare la legalità non è sufficiente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non consente di eludere i termini e i poteri tipizzati della PAS e impone una valutazione effettiva delle osservazioni presentate dal privato.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, essendo la ricorrente orientata a conseguire la realizzazione dell’impianto mediante tutela in forma specifica.

• art. 27 d.l. 19/2026, convertito nella l. 50/2026

  La proroga del termine per la messa in esercizio degli impianti a biometano finanziati con fondi PNRR ha determinato il venir meno dell’interesse attuale alla domanda risarcitoria per equivalente.

Massime di principio

• La Procedura Abilitativa Semplificata prevista dall’art. 6 del d.lgs. 28/2011 appartiene al genus della SCIA e produce il consolidamento del titolo se il Comune non esercita entro trenta giorni i propri poteri di controllo e inibizione.
• Nel termine di trenta giorni il Comune deve verificare tutti i presupposti della PAS, comprese la completezza della documentazione e le condizioni di legittimazione del dichiarante; le carenze formali o documentali non possono essere fatte valere per la prima volta dopo la scadenza del termine.
• L’ordine motivato di non effettuare l’intervento è il provvedimento tipizzato mediante il quale il Comune deve esercitare il potere inibitorio sulla PAS; una tardiva richiesta di documenti, una comunicazione interlocutoria o un atto di archiviazione e declaratoria di inefficacia non possono sostituirlo.
• La presentazione spontanea di integrazioni o chiarimenti da parte del privato dopo la scadenza del termine non impedisce di far valere l’avvenuto consolidamento del titolo, quando il privato abbia continuato a contestare la tardività dell’azione amministrativa.
• Contributi istruttori o richieste collaborative rivolti ad autorità sanitarie e ambientali, privi della natura di pareri obbligatori o atti di assenso previsti dalla legge, non sospendono né differiscono il termine per l’esercizio dei poteri comunali sulla PAS.
• L’annullamento successivo di un titolo PAS consolidato richiede il ricorso ai presupposti dell’autotutela, inclusa la dimostrazione di un interesse pubblico prevalente e la ponderazione dell’affidamento del privato; non è sufficiente il mero richiamo a carenze documentali tardivamente rilevate.

Come è indicizzato