Sentenza n. 1932/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, proprietaria di suoli ricompresi in un piano di lottizzazione in zona C/1, sosteneva che una quota della volumetria spettante ai proprietari fosse stata utilizzata per edilizia residenziale pubblica senza espropriazione, cessione volontaria o corresponsione di indennità. Dopo avere diffidato il Comune a restituire la volumetria o ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante, e dopo la precedente sentenza che aveva dichiarato illegittimo il silenzio dell’Amministrazione, la società impugnava il provvedimento espresso di diniego. In appello deduceva: violazione dell’art. 42 Cost.; erronea valutazione degli effetti delle precedenti sentenze, dichiarative dell’irricevibilità di altra azione; erronea presupposizione, poiché il piano di lottizzazione avrebbe conformato la proprietà senza poter produrre effetti espropriativi; erronea interpretazione della convenzione di lottizzazione, il cui art. 3 prevedeva che i volumi destinati all’edilizia economica popolare fossero “da espropriare da parte del Comune”; violazione del giudicato formatosi sulla sentenza relativa al silenzio, poiché l’Amministrazione avrebbe dovuto adottare un provvedimento di restituzione o un diniego legittimo e motivato, eventualmente valutando l’acquisizione. La società contestava inoltre la prescrizione della pretesa, rilevando di avere chiesto la restituzione della volumetria e non l’indennizzo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando il provvedimento comunale del 14 gennaio 2022. Il Collegio ha ritenuto illegittimo il riferimento comunale a un’“espropriazione atipica”: l’acquisizione della volumetria o di altra utilità inerente alla proprietà privata può avvenire soltanto mediante gli strumenti previsti dalla legge, ossia mediante cessione volontaria o attraverso il procedimento espropriativo disciplinato dal d.P.R. n. 327/2001. La volumetria costituisce una caratteristica essenziale del bene e lo ius aedificandi non può essere trasferito all’Amministrazione per effetto di una variante urbanistica, di concessioni edilizie rilasciate a terzi o di una mera utilizzazione di fatto. Il piano di lottizzazione del 1996, pur avendo disciplinato la destinazione urbanistica e riservato una quota di volumetria all’edilizia residenziale pubblica, non era strutturalmente idoneo a realizzare il trasferimento della volumetria; diversamente si determinerebbe un’espropriazione sostanziale priva di base legale. L’art. 3 della convenzione, prevedendo che i volumi fossero “da espropriare da parte del Comune”, confermava che l’espropriazione non era stata eseguita. Ne derivava che i diritti volumetrici erano rimasti nella titolarità della società e che non poteva ritenersi prescritto un diritto all’indennizzo mai sorto, tanto più che la domanda era diretta alla restituzione della volumetria. La mancata impugnazione del piano e delle concessioni edilizie non impediva l’azione, poiché tali atti non potevano legittimare né consolidare un’espropriazione sostanziale. Il giudicato invocato dal Comune, relativo a una distinta azione di ingiustificato arricchimento, non era opponibile nel presente giudizio. Le spese dei due gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42, commi 2 e 3, Cost.

  La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge ... e può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale.

  L’espropriazione della proprietà privata, compresa la volumetria quale utilità essenziale del bene, richiede una base legale, il rispetto delle forme previste e il riconoscimento dell’indennizzo.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina l’acquisizione sanante, ma presuppone un’utilizzazione del bene in assenza di un valido ed efficace provvedimento acquisitivo; non legittima forme atipiche di acquisizione al di fuori dei presupposti di legge.

• art. 43 d.P.R. n. 327/2001

  Richiamato quale precedente strumento legislativo in materia di acquisizione conseguente a utilizzazione senza titolo, poi dichiarato incostituzionale per eccesso di delega.

• art. 34, comma 1, l. n. 111/2011

  Richiamato quale disposizione che ha introdotto nel testo unico l’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

• d.P.R. n. 327/2001

  Le forme e modalità previste dal testo unico costituiscono il quadro legale necessario per la cessione o l’espropriazione del fondo e dello ius aedificandi.

• art. 3 della convenzione di lottizzazione

  da espropriare da parte del Comune

  La clausola dimostra che la volumetria destinata all’edilizia residenziale pubblica non era stata trasferita con la convenzione e necessitava di una successiva espropriazione.

Massime di principio

• L’Amministrazione non può acquisire una proprietà privata o una sua utilità, compresi i diritti edificatori e la volumetria, mediante forme atipiche o di fatto: l’acquisizione è possibile soltanto attraverso una cessione volontaria validamente stipulata oppure mediante il procedimento espropriativo previsto dalla legge.
• La variante urbanistica o il piano di lottizzazione, anche quando destini una quota della volumetria privata alla realizzazione di edilizia residenziale pubblica, non è di per sé idoneo a trasferire all’Amministrazione la titolarità dei diritti volumetrici né può produrre un effetto espropriativo sostanziale privo di indennizzo.
• Le concessioni edilizie rilasciate a terzi in conformità a una previsione urbanistica non possono legittimare né consolidare l’acquisizione sostanziale di volumetria appartenente ad altro proprietario, quando non sia stato completato il procedimento espropriativo o stipulato un valido atto di cessione.
• Quando una convenzione di lottizzazione prevede che i volumi destinati all’edilizia pubblica siano “da espropriare”, tale previsione conferma che l’acquisizione non si è ancora perfezionata e che la proprietà dei relativi diritti volumetrici è rimasta in capo ai lottizzanti.
• La prescrizione del diritto all’indennizzo non può essere dichiarata se l’espropriazione non si è mai perfezionata e il diritto all’indennizzo non è sorto; ciò vale a maggior ragione quando l’interessato abbia domandato la restituzione della volumetria e non il pagamento dell’indennità.
• Il giudicato formatosi su una distinta azione, avente causa petendi e petitum diversi, non impedisce l’esame di una successiva domanda diretta alla restituzione del bene o dell’utilità patrimoniale illegittimamente acquisita.

Come è indicizzato