Sentenza n. 3184/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’avviso esecutivo con cui il Comune di Napoli ha richiesto il pagamento del COSAP 2012, dell’indennità per occupazione abusiva di suolo e della sanzione pecuniaria, ritenendo abusiva l’occupazione del soprassuolo comunale determinata dalla presenza di viadotti autostradali sovrastanti strade comunali. Sono state dedotte, tra l’altro, la prescrizione quinquennale della pretesa; l’inapplicabilità del COSAP per carenza dei relativi presupposti; l’esistenza di un autonomo titolo statale di concessione per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada; l’assenza di un potere comunale di imporre un ulteriore titolo concessorio; l’assenza di sottrazione del suolo all’uso comune; l’illegittimità della protrazione dell’occupazione abusiva per più annualità; l’esistenza di una causa di esclusione della responsabilità; la violazione dell’affidamento; la duplicazione del canone già corrisposto allo Stato; l’illegittimità dell’indennità; nonché l’erroneità e l’insufficiente motivazione delle misurazioni e dei calcoli delle aree asseritamente occupate. Il TAR aveva inizialmente declinato la giurisdizione, ma la sentenza è stata annullata dal Consiglio di Stato con rinvio e la giurisdizione amministrativa è stata successivamente confermata dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

La decisione

Il TAR ha ribadito la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la controversia non aveva contenuto meramente patrimoniale, ma riguardava in radice la sussistenza del potere autoritativo comunale di imporre una concessione e il pagamento del canone per l’occupazione del soprassuolo. Nel merito ha accolto, ritenendolo fondato e assorbente, il motivo relativo all’inapplicabilità del COSAP e all’insussistenza dell’occupazione abusiva. La società era già titolare di una concessione statale, fondata su leggi statali e sulla convenzione autostradale, per la progettazione, costruzione ed esercizio dell’infrastruttura. I viadotti autostradali, quali parti di un bene demaniale statale funzionalmente unitario, non necessitano di un’ulteriore concessione comunale quando sovrastano strade o aree comunali; il regolamento comunale non può imporre un titolo ulteriore rispetto a quello statale né qualificare come abusiva tale occupazione. La prossimità o interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non comporta un rapporto di utilizzazione abusiva del bene comunale, né una sottrazione dello stesso all’uso comune rilevante ai fini del COSAP. Sono state pertanto assorbite le ulteriori censure e annullati gli atti impugnati nei limiti dell’interesse fatto valere. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  I comuni e le province possono, con regolamento, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile sia assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione.

  Il COSAP presuppone un’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e la titolarità, o la necessità, di una concessione comunale; non si applica quando l’occupazione deriva da un autonomo titolo statale e l’ente locale è privo del potere di autorizzarla o vietarla.

• art. 5 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Chiunque intenda occupare suolo pubblico deve presentare regolare istanza al Comune.

  L’obbligo di presentare istanza riguarda le occupazioni soggette al potere concessorio comunale e non può essere applicato a un’infrastruttura autostradale già assentita mediante concessione statale.

• art. 3 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  “Occupazione di suolo pubblico”: la sottrazione, sia permanente che temporanea, di suolo pubblico all'uso comune; “concessione”: il provvedimento amministrativo con il quale viene conferito ... l'utilizzo ... di porzioni del suolo pubblico.

  La nozione regolamentare di occupazione presuppone una sottrazione del bene pubblico comunale all’uso comune e un utilizzo soggetto al potere concessorio dell’ente; la mera sovrapposizione fisica tra infrastrutture appartenenti a demani diversi non integra tale fattispecie.

• art. 17 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Le occupazioni realizzate senza la concessione comunale sono considerate abusive.

  La qualificazione di abusività è riferibile alle occupazioni prive della concessione comunale necessaria, non alle infrastrutture autostradali statali già legittimate da una concessione fondata su legge statale.

• art. 22 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Il canone è dovuto dal titolare della concessione di suolo pubblico.

  L’obbligazione di pagamento del canone è collegata alla concessione comunale e non sorge quando tale concessione non è necessaria perché l’occupazione è legittimata da un autonomo titolo statale.

• legge 729/1961

  La costruzione e l'esercizio delle autostrade ... sono disciplinati dalla presente legge.

  La legge statale costituisce il fondamento della disciplina e dell’assentimento delle concessioni autostradali, legittimando l’infrastruttura e il relativo esercizio.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La disposizione ha approvato la convenzione autostradale vigente, che attribuisce alla concessionaria la progettazione, costruzione ed esercizio delle tratte autostradali interessate.

• art. 79 c.p.a.

  Rinvio alla disciplina del codice di procedura civile in materia di sospensione del processo amministrativo.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria opera quando la decisione della causa dipende dalla definizione di un’altra controversia pregiudiziale.

• art. 105 c.p.a.

  Ha consentito il rinvio della causa al TAR dopo l’annullamento della precedente sentenza per la questione di giurisdizione.

• art. 80 c.p.a.

  Ha disciplinato la prosecuzione del giudizio dopo la cessazione della causa di sospensione.

Massime di principio

• La controversia relativa a canoni o indennità di occupazione rientra nella giurisdizione amministrativa quando, oltre alla pretesa patrimoniale, viene contestata in radice l’esistenza del potere autoritativo dell’amministrazione di imporre un titolo concessorio e il relativo pagamento.
• Il COSAP comunale presuppone che l’occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e che l’ente disponga del potere di autorizzare o negare l’occupazione mediante concessione.
• Un’infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale e realizzata e gestita in forza di una concessione statale non può essere qualificata come occupazione abusiva del soprassuolo comunale soltanto perché sovrasta o interseca una strada comunale.
• La concessione statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada costituisce titolo autonomo e sufficiente a legittimare l’infrastruttura; il regolamento comunale non può imporre al concessionario un ulteriore titolo concessorio per la medesima infrastruttura.
• La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non integra, di per sé, utilizzazione abusiva o sottrazione del bene comunale all’uso comune e non legittima l’imposizione del canone comunale.
• La qualificazione di un’occupazione come abusiva e l’applicazione delle correlate sanzioni presuppongono la necessità di una concessione comunale e l’assenza di un valido titolo autonomo che legittimi l’occupazione.

Come è indicizzato