Sentenza n. 7376/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la decadenza dagli incentivi e il recupero dei titoli di efficienza energetica. Ha dedotto che il GSE avrebbe esercitato tardivamente l’autotutela, oltre il termine di diciotto mesi, in violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, e che il TAR non avrebbe esaminato tale censura. Ha sostenuto di avere posseduto la certificazione UNI CEI 11352 al momento della domanda e per quasi tutta la durata del rapporto, descrivendone la temporanea sospensione tra il 29 ottobre 2018 e il 31 maggio 2019 e il successivo ripristino dopo la fusione con una società certificata. Ha inoltre contestato gli addebiti relativi al cliente Colombrita, per il trasferimento dell’impianto fotovoltaico presso un altro immobile dopo l’alienazione di quello originario e per l’assenza di riscontro del GSE sulla documentazione necessaria; e al cliente Omega, sostenendo che l’autocertificazione del legale rappresentante non fosse prevista dalla disciplina vigente al momento della richiesta. Ha lamentato l’assenza dei presupposti per la decadenza, la mancata indicazione dell’interesse pubblico e la mancata comparazione con il proprio affidamento; ha invocato la salvezza delle rendicontazioni già approvate e degli incentivi erogati ai sensi dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. 28/2011, negando di avere presentato dichiarazioni false o documenti non veritieri; ha contestato la compatibilità dell’art. 12 d.m. 11 gennaio 2017 con la norma primaria e, infine, il recupero di 155 TEE emessi nel periodo 2016-2020, anche per periodi nei quali affermava di possedere la certificazione.

La decisione

L’appello è respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso che il provvedimento del GSE costituisse esercizio di autotutela soggetto all’art. 21-nonies l. 241/1990: la decadenza dagli incentivi, quando fondata sull’accertamento di requisiti mancanti o venuti meno e su nuovi elementi acquisiti in sede di controllo, è espressione di un potere doveroso e vincolato di verifica. In ogni caso, anche assumendo che il GSE fosse stato informato il 9 dicembre 2019 della carenza della certificazione, il termine di diciotto mesi non era scaduto il 26 gennaio 2022; inoltre la società non ha fornito prova della mera sospensione del certificato e ha ammesso di non esserne stata in possesso per un periodo, mentre la voltura a suo favore risulta efficace dal 7 maggio 2021. Il requisito doveva sussistere dalla domanda e per tutta la durata del rapporto. Tale autonomo motivo è sufficiente a sorreggere il provvedimento plurimotivato e a rendere ininfluenti le contestazioni sulle altre ragioni. Per Colombrita, le risultanze del controllo — mancato allaccio nel sito originario, mancata documentazione sul rispetto degli obblighi relativi agli impianti installati su edifici nuovi o ristrutturati e mancato riscontro dell’impianto all’indirizzo dichiarato — non sono state specificamente contestate; la mera asserzione di avere chiesto chiarimenti al GSE non basta. Per Omega, è decisivo che la stessa società avesse dichiarato nella domanda di avere già ottenuto la dichiarazione sostitutiva, e il GSE poteva chiedere documenti ulteriori necessari alla verifica. È infondata anche la censura sulla mancata ponderazione dell’interesse pubblico: il recupero di contributi non spettanti è doveroso e l’affidamento è tutelabile solo se incolpevole, ossia quando il beneficiario abbia fornito tutti gli elementi necessari all’istruttoria. La salvaguardia prevista dall’art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. 28/2011 non si applica, perché il complesso delle dichiarazioni e delle carenze documentali è riconducibile alla fattispecie delle dichiarazioni non veritiere; ne consegue anche il rigetto della censura di illegittimità del d.m. 11 gennaio 2017. È infine legittimo il recupero complessivo, poiché la richiesta di verifica e certificazione è unitaria e non consente l’approvazione parziale quando gli interventi indicati non soddisfano tutti i requisiti. Spese del grado compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Ne consegue che solo nell’ipotesi in cui il GSE proceda a riesaminare presupposti già accertati in sede di ammissione all’incentivazione senza che siano stati acquisiti nuovi elementi istruttori idonei a giustificare tale rivalutazione il provvedimento di decadenza deve essere ricondotto al paradigma dell’autotutela e quindi assoggettato ai relativi presupposti.

  Il limite temporale e gli altri presupposti dell’autotutela si applicano soltanto quando il GSE rivaluta, senza nuovi elementi istruttori, presupposti già accertati all’ammissione; non si applicano alla decadenza fondata su irregolarità emerse successivamente in sede di controllo.

• art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. 28/2011

  A tale conclusione si perviene considerando quanto nel tempo complessivamente dichiarato dalla società al GSE – e rinviando a quanto specificamente innanzi rilevato con riferimento alle singole questioni – con riferimento, per un verso, al possesso ininterrotto della certificazione UNI CEI 11352 e, per altro verso, al trasferimento dell’impianto fotovoltaico del cliente partecipante “Colombrita” su un altro immobile, circostanza non riscontrata a seguito della ricognizione effettuata dal GSE, nonché, ancora, al possesso, all’atto della richiesta di accesso al regime, della dichiarazione sostitutiva resa dal legale rappresentante della Omega s.r.l..

  La salvaguardia delle rendicontazioni già approvate non opera quando il complesso delle dichiarazioni e delle omissioni documentali è riconducibile alla presentazione di dichiarazioni non veritiere o mendaci, circostanza che consente il recupero degli incentivi.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Tali considerazioni valgono a ritenere infondata anche la doglianza secondo la quale il d.m. 11 gennaio 2017 sarebbe illegittimo per contrasto con i commi 3 e 3-bis del citato art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 anche in base al basilare principio della gerarchia delle fonti, dal momento che nel caso di specie detta norma primaria, come appena osservato, non appare applicabile a favore dell’appellante.

  La censura di contrasto del decreto ministeriale con la norma primaria è infondata quando, nella fattispecie concreta, non ricorrono i presupposti per applicare in favore del beneficiario la salvaguardia prevista dalla norma primaria.

• art. 11, comma 1, d.lgs. 28/2011

  nel provvedimento originariamente avversato – oltre a rilevare il mancato allaccio alla rete nel sito originario (circostanza confermata anche dalle dichiarazioni rese dallo stesso soggetto proponente in sede di osservazioni procedimentali in data 11 novembre 2011) e, a seguito dell’asserito trasferimento dell’impianto su altro edificio, il mancato invio della documentazione atta a comprovare che, nel caso di installazione di impianti fotovoltaici su edifici nuovi o sottoposti a ristrutturazioni rilevanti, il valore di potenza di picco utilizzato per la valutazione del risparmio esclude la quota necessaria a garantire l’obbligo previsto dall’art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 28/2011

  Per gli impianti fotovoltaici installati su edifici nuovi o sottoposti a ristrutturazioni rilevanti, deve essere documentato che la potenza considerata per il risparmio esclude la quota necessaria ad adempiere all’obbligo previsto dall’art. 11, comma 1.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000

  nel provvedimento originariamente avversato il GSE contesta il mancato invio dell’autodichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante della società Omega s.r.l. ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000.

  La pronuncia richiama le disposizioni quali base per l’autodichiarazione richiesta; la censura relativa alla loro applicabilità temporale è stata ritenuta recessiva, poiché la società aveva dichiarato di avere già acquisito la dichiarazione sostitutiva.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  La stessa società, quindi, aveva dichiarato di “aver ottenuto” – il che presuppone che ne sarebbe stata in possesso – detta autocertificazione (indipendentemente dal nomen iuris utilizzato) già all’atto della richiesta di ammissione agli incentivi.

  La dichiarazione resa dal proponente nella richiesta di ammissione di avere acquisito l’autocertificazione comporta che il documento dovesse essere già nella sua disponibilità; la sua mancata produzione può quindi rilevare nel controllo, anche se si discute della denominazione formale o della previsione normativa dell’adempimento.

Massime di principio

• La decadenza dai benefici disposta dal GSE a seguito di controlli su requisiti o dichiarazioni del beneficiario non è, di regola, esercizio di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ma espressione di un potere doveroso e vincolato di verifica. L’autotutela rileva quando il GSE rivaluta presupposti già accertati in sede di ammissione senza acquisire nuovi elementi istruttori idonei a giustificare la rivalutazione.
• I requisiti richiesti per l’accesso a un incentivo devono essere posseduti dal beneficiario al momento della domanda e mantenuti per tutta la durata del rapporto; la loro mancanza anche per un periodo intermedio può giustificare la decadenza e il recupero, se il requisito è essenziale per il beneficio.
• Quando un provvedimento è fondato su più motivazioni autonome, la legittimità anche di una sola motivazione sufficiente a sorreggerlo comporta il rigetto del ricorso, rendendo irrilevanti le censure rivolte alle altre ragioni.
• Il Gestore può richiedere, nell’ambito dei controlli, documentazione ulteriore rispetto a quella allegata alla domanda, se necessaria a verificare la veridicità delle dichiarazioni. Il beneficiario che abbia dichiarato di possedere o avere acquisito un documento non può invocare a propria discolpa l’incertezza sulle formalità o sulla disciplina documentale per sottrarsi alla successiva verifica.
• La salvaguardia degli incentivi già erogati non opera quando, valutate complessivamente, le dichiarazioni del beneficiario e le carenze documentali emerse nel controllo integrano la fattispecie delle dichiarazioni non veritiere o mendaci; nei regimi di incentivazione grava sull’interessato l’onere di provare i presupposti del beneficio.
• Il recupero di contributi pubblici non spettanti è doveroso e l’interesse pubblico alla restituzione è in re ipsa; l’affidamento del beneficiario è tutelabile solo se incolpevole, ossia quando questi abbia fornito all’amministrazione tutti gli elementi necessari per il corretto svolgimento dell’istruttoria.

Come è indicizzato