Sentenza n. 695/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante contestava il diniego comunale di sanatoria relativo al ripristino di un rilevato arginale lungo il fiume Volturno, realizzato senza titolo, nonché i pareri negativi dell'Autorità di bacino e le valutazioni della Soprintendenza. Deduceva error in iudicando e in procedendo, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione del d.P.R. 380/2001, del d.lgs. 42/2004 e della l. 241/1990, contraddittorietà, travisamento, sviamento, mancata comparazione degli interessi e ultrapetizione. Sosteneva che l'area fosse stata ripulita e rinverdita, che l'opera avesse prevenuto ulteriori esondazioni e che il parere della Soprintendenza fosse favorevole, seppure con prescrizioni. Affermava inoltre che l'intervento fosse riconducibile agli allegati A o B del d.P.R. 31/2017 e fosse quindi sanabile; che il parere della Soprintendenza fosse tardivo e non vincolante; e che l'Autorità di bacino avesse erroneamente valutato un progetto abbandonato anziché le sole opere di ripristino. Con riguardo ai motivi aggiunti, deduceva l'illegittimità della sanzione pecuniaria applicata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, sostenendo che l'ordinanza comunale fosse un ordine di sospensione dei lavori ai sensi dell'art. 27 e non un'ingiunzione di demolizione ai sensi dell'art. 31, comma 2.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'appello. Ha confermato il rigetto delle censure contro il diniego di sanatoria, ritenendo sufficiente una sola delle ragioni poste a fondamento del provvedimento plurimotivato. In particolare, ha considerato decisivo il parere negativo dell'Autorità di bacino, che aveva valutato la compatibilità con il piano stralcio di difesa dalle alluvioni delle opere concretamente realizzate, accertate mediante sopralluogo. L'opera ricadeva in fascia A, nella quale le norme di attuazione del piano vietavano qualunque trasformazione dello stato dei luoghi; pertanto, l'oggetto sostanziale della sanatoria era la realizzazione dell'argine e non il mero ripristino di un'opera preesistente. È stato invece accolto il motivo relativo alla sanzione pecuniaria. La misura dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 ha natura punitiva e, in applicazione dei principi di legalità, tipicità, determinatezza e tassatività, non può essere applicata analogicamente all'inosservanza di un ordine di sospensione dei lavori. Dal testo e dal contenuto dell'ordinanza comunale risultava che essa disponesse la sospensione cautelare dei lavori, facendo salvi ulteriori provvedimenti, e non costituisse un'ingiunzione di demolizione. È stata quindi annullata la determinazione comunale del 24 agosto 2020 irrogativa della sanzione, mentre la sentenza di primo grado è stata confermata per il resto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per reciproca soccombenza e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  «ha la finalità di prevenzione generale e speciale, mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale»

  La sanzione pecuniaria consegue all'inottemperanza dell'ordine di demolizione emesso ai sensi dell'art. 31, comma 2; non può essere applicata analogicamente all'inosservanza di un ordine di sospensione dei lavori.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  È la disposizione alla quale il comma 4-bis collega la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza dell'ingiunzione di demolizione.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ordine di sospensione dei lavori, la cui inosservanza non rientra tra i presupposti tipici della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  È stato invocato dall'appellante in relazione alla pretesa tardività e non vincolatività del parere della Soprintendenza, ma la questione è rimasta assorbita dal rilievo decisivo del parere negativo dell'Autorità di bacino.

• art. 7 CEDU

  Concorre a fondare, per le misure amministrative di natura punitiva, i principi di legalità, prevedibilità, accessibilità, tipicità e tassatività della condotta sanzionata e della sanzione.

• art. 1 l. 689/1981

  Rileva quale fondamento nazionale del principio di legalità delle sanzioni amministrative punitive e impedisce l'applicazione analogica della sanzione a fattispecie non previste.

• artt. 23 e 97 Cost.

  Sono richiamati quali fondamenti costituzionali del principio di legalità applicabile alla sanzione pecuniaria punitiva.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La lettura complessiva della disposizione conduce a distinguere l'ingiunzione di demolizione dall'ordine di sospensione dei lavori e a limitare la sanzione del comma 4-bis alla prima fattispecie.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 ha natura punitiva e può essere irrogata esclusivamente per l'inottemperanza a un'ingiunzione di demolizione emessa ai sensi dell'art. 31, comma 2; non è applicabile analogicamente all'inosservanza di un ordine di sospensione dei lavori adottato ai sensi dell'art. 27.
• In materia di sanzioni amministrative punitive operano i principi di legalità, tipicità, determinatezza e tassatività, i quali impediscono di estendere la sanzione, per analogia, a condotte diverse da quelle espressamente previste dalla norma.
• Un diniego amministrativo plurimotivato resta legittimo quando anche una sola delle ragioni poste a suo fondamento risulti autonomamente sufficiente a giustificarlo.
• Ai fini della qualificazione dell'atto edilizio rileva non soltanto la sua intestazione formale, ma anche il contenuto sostanziale: un provvedimento che dispone cautelarmente la sospensione dei lavori e fa salvi ulteriori provvedimenti non equivale a un'ingiunzione di demolizione.

Come è indicizzato