Cassazione Civile, Ordinanza n. 04664/2026 del 02/03/2026

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione in relazione a una causa promossa davanti al TAR contro un provvedimento del Ministero concedente. Il provvedimento aveva approvato una perizia di variante tecnica per interventi su un viadotto, ma non aveva riconosciuto come investimenti utili alcuni importi dei lavori aggiuntivi. La concessionaria sosteneva che la controversia riguardasse, in sostanza, il riconoscimento di costi di investimento e della correlata remunerazione nell’ambito del rapporto concessorio, già oggetto di analoghe controversie decise nel senso della giurisdizione ordinaria. Il Ministero resisteva chiedendo la giurisdizione del giudice amministrativo, valorizzando il profilo pubblicistico della gestione autostradale e dell’atto di approvazione parziale del progetto.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione e ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la controversia attenga alla fase esecutiva della concessione e al contenuto delle obbligazioni contrattuali delle parti, non all’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione. Ha inoltre escluso che il giudicato formatosi in una precedente causa tra le stesse parti valesse a definire la giurisdizione nella presente lite, perché la domanda attuale concerne interventi e un periodo diversi. Il processo dovrà quindi essere riassunto davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  consente il regolamento preventivo di giurisdizione anche quando il giudice adito non abbia ancora deciso il merito e la parte abbia ragionevolmente dubitato della correttezza della scelta del giudice.

• art. 10 cod. proc. amm.

  viene richiamato per il rinvio al regolamento preventivo di giurisdizione nel processo amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.

  non attribuisce la giurisdizione amministrativa esclusiva quando la controversia riguarda l’adempimento/inadempimento delle obbligazioni della concessione in fase esecutiva, senza esercizio di poteri autoritativi.

• art. 133, comma 1, lett. e), cod. proc. amm.

  non si applica alla fase esecutiva della concessione di lavori pubblici, in quanto la controversia sulla esecuzione del rapporto spetta al giudice ordinario.

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  la convenzione concessoria non è stata ricondotta a un accordo amministrativo tale da spostare la giurisdizione sul giudice amministrativo.

• art. 2, comma 82, d.l. n. 262 del 2006

  è richiamato quale base normativa della Convenzione Unica che regola il rapporto concessorio.

• legge n. 101 del 2008

  ha reso efficace la Convenzione Unica richiamata nel rapporto concessorio.

• d.lgs. n. 163 del 2006

  viene richiamato per affermare la progressiva contrattualizzazione della concessione e la riconduzione della concessione di costruzione e gestione alla categoria delle concessioni di lavori pubblici.

• d.lgs. n. 50 del 2016

  viene richiamato per le definizioni di concessione, rischio operativo e per la disciplina delle modifiche e della risoluzione del contratto (artt. 106 e 108).

Massime di principio

• Nel regolamento preventivo di giurisdizione la parte che ha promosso il giudizio di merito può ricorrere alla Corte di cassazione quando sopravvengano ragionevoli dubbi sulla correttezza della scelta del giudice, anche se la controparte non abbia eccepito il difetto di giurisdizione.
• Nelle concessioni di lavori pubblici la giurisdizione va ripartita in base alla natura della controversia: se si discute dell’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione, la giurisdizione può essere amministrativa; se invece il petitum sostanziale riguarda l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni nascenti dal rapporto concessorio e le relative conseguenze risarcitorie, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• L’impugnazione di un provvedimento amministrativo adottato nel corso dell’esecuzione della concessione non sposta automaticamente la giurisdizione al giudice amministrativo: occorre verificare se l’atto esprima effettivamente un potere autoritativo incidente unilateralmente sui diritti e obblighi contrattuali.
• Il giudicato sulla giurisdizione formatosi in una precedente controversia tra le stesse parti non si estende automaticamente a una domanda successiva se questa ha causa petendi e petitum diversi, anche se inserita nel medesimo rapporto concessorio.
• La concessione di costruzione e gestione di un’opera pubblica è oggi letta in chiave sempre più contrattuale; la fase esecutiva del rapporto, in cui si controverte di costi, rimborsi e remunerazione degli investimenti, è di regola devoluta al giudice ordinario salvo che emerga uno specifico esercizio di potere pubblicistico tipizzato.

Come è indicizzato